财讯：董祚继

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以下复印件来源于中国土地科学，作者董祺继中国土地科学之后发表了《中国土地科学》、《土地科学动态》的相关出版新闻。 定位国内外土地科学的最新研究成果，迅速报道国内外土地科学创新技术和做法，全面反映国内外土地科学学术思想和观点，推进土地科学研究和技术创新，支持土地资源科学利用和管理工作。 里德今天在自然资源部官网上发表了组织开展第三十届全国“土地日”主题推广活动的重要消息。 今年6月25日是第30个全国“土地日”，普及主题是“节约集约用地严守耕地红线”，以节约集约用地、加强耕地保护、实施新的《土地管理法》等复印件为中心展开一系列推广活动。 本文为中国科学院大学国家土地科学研究中心董祺继在《中国土地科学》上发表的复印件，深入探讨了从土地利用计划到国土空间计划的重大变革，明确了国土空间计划的观念、体系、任务、做法和实施 文件来源:中国土地科学研究表明，国土空之间的计划致力于可持续快速发展、优质快速发展、加强以人民为中心的快速发展观念，在计划体系建设中空之间的计划和快速发展计划、国家计划和地方计划、总体计划 国土空间保护结构的重构、自然资源节约集约利用和自然资源资产价值增值作为新时代计划的首要任务，全面推进空间计划基本理论、基础方法和前沿方法研究，计划实施的行政、法治、经 关键词:国土空间企划； 计划观念计划体系计划的做法计划实施01自2019年以来是“中国共产党中央国务院建立国土空间计划体系并监督实施的一些意见”(以下简称“一些意见”)等一系列“多规则一体型”的 新的计划体系多在形式上继承了土地利用计划的方法，特别是“能用、有用、方便使用”大体上是遵循土地利用计划的工作。 为了应对国土空间现代化的诉求，有必要更深入地把握国土空间计划的改革方向、迅速的发展目标、时代的使命。 在新形势下，科学理性计划精神的追求也更重要。 基于这一认知，本文探讨了从土地利用计划到国土空的计划观念、体系、任务、做法、实施等方面的重大变化，以期为开展中的国土空间计划编制工作提供参考。 02计划观念:创新从新中国成立到20世纪80年代初，中国在农村地区广泛开展土地利用计划事业，第一份复印件是农林牧副渔用地和农村居住地计划，致力于为农业农村的迅速发展确立良好的土地条件。 自1986年《土地管理法》颁布以来，组织制定土地利用总体计划成为各级政府的职责。 到2008年，组织和开展了三轮各级土地利用总体计划的编制实施。 三轮计划中串通的基本观念是粮食安全和可持续快速发展，从第三个计划开始，协调快速发展和生态建设放在重要位置。 中国的城市规划在体制上与土地利用计划离散了很长时间，其核心同样是土地利用计划。 改革开放前，城市规划首先为工业化建设服务，基本观念是“先生产，后生活”。 改革开放以来，城市规划观念逐渐转变，从“控制大城市规模，合理迅速发展中等城市，积极迅速发展小城市”、“大中小城市与小城市协调快速发展”，进入新世纪后将城市规划纳入城乡规划 近年来，城乡规划日益重视“四化”的同时迅速发展和人居环境建设，提倡低碳城市、精明增长。 但是，受各种因素的影响，上述方针政策在很多地方都不切实贯彻，gdp论、增长主义、物质至上的计划观念一直突出，再建设、再规模、再扩张的思想倾向没有真正扭转，经济社会变革迅速发展的战术要素 《若干意见》多次强调新的快速发展理念，多次以人民为中心，多次从实际出发，根据高质量的快速发展要求，搞好国土空之间计划的顶层设计。 根据这个要求，国土空之间的计划必须致力于计划观念的转换。 1 .加强可持续快速发展观念党关于十八大以来空间计划体制改革的一系列重大部署，其首要背景是推进生态文明建设，实施可持续快速发展战术。 年9月发表的《生态文明体制改革整体方案》确定了空间计划是“可持续快速发展空间的蓝图”。 《若干意见》)另外，国土空间计划强调“是加快绿色生产方法和生活习惯的形成，推进生态文明建设，建设美丽中国的重要措施”。 可持续快速发展蓝图国土空间计划必须加强人与自然的和谐共生，绿水青山是金山银山、山水林田湖草是生命共同体等理念，以生态优先、绿色快速发展作为计划的基本遵守，节约优先、保护 2 .加强高质量快速发展观念的“若干意见”国土空间计划为“可持续快速发展的空间计划图”，此外国土空间计划为“”。 作为国家空之间快速发展指南的国土空间计划，为生产率布局，特别是国家重大战术任务的落地提供空间的支持，致力于迅速提高发展活力和地区竞争力，这是“保障”。 另一方面，为了适应经济从高速增长向优质快速发展转变的要求，用国土开发方法推进经济快速发展方法的转变，“城市农业生态空之间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界调整经济结构、计划产业快速发展、、 3 .加强以人民为中心的快速发展观念《若干意见》强调，建立科学高效的国土空间计划体系是“以人民为中心，实现优质快速发展和高质量生活，建设好房子的重要手段” 新时期国土空之间的计划，必须适应中国社会主要矛盾的变化，再次适应以人民为中心的迅速发展思想，把满足人民群众日益增长的美好生活需要作为计划的核心追求和最大使命。 要着力完善基础设施和公共服务设施，提高各类设施的通达性，促进基本公共服务的均等化。 着力改变城镇功能布局，构建社区生活圈，系统改善人居环境质量。 着力建设韧性城市、智力城市，提高公共安全突发事件的处理能力和公共服务水平，形成以人为本的高质量国土空之间。 03计划体系:变革图强“若干意见”确定了建立健全国土空间计划体系的目标，涵盖了批准体系的建立、监督体系的实施、法规政策体系和技术标准体系，其中，批准体系为“五级三类”即国家、国家、国家 比较特定地区、特定行业、特定功能制定的空间利用专业计划、城市开发边界内制定的城市详细计划和城市开发边界外制定的村庄(详细)计划。 “五级三类”计划审查体系，形式上基本沿袭了过去土地利用计划的组织结构，充实了城乡规划的要求。 而且，复印时需要积极放弃，抽出很长的时间来弥补短时间，吐出新的东西。 中国土地利用计划、城乡规划体系的形成和丰富，是随着社会主义市场经济的迅速发展“去指令性规划”的过程，从“计划统一”到“多规则并存”历史必须迅速发展，在国家空之间的管理上也是确定的 另外，应该看到“多规并存”的不足和挑战日益出现，第一，计划的种类日益增多，交叉重叠，互相抓住肘部，空之间的管理决定分散，效率低下。 计划水平增加，会影响空之间政策的统一性和比较有效性，如事权的错误匹配、权利责任的错误等。 计划批准程序多而复杂，周期过长，决策程序不透明，影响政府的效率和计划公平性。 地方领导人介入过多，计划改为朝令夕，影响计划的科学性和权威度。 比较这些问题，《若干意见》要求建立全国统一、责任明确、科学高效的国土空间计划体系，形成全国国土空间开发保护“一张图”。 根据这个要求，必须致力于解决各级计划之间的关系。 1、空间计划与快速发展计划的关系两者的功能不同 《若干意见》确定“加强国家快速发展计划的指导作用，加强国土空间计划的基础作用”。 快速发展计划涵盖经济社会迅速发展的所有行业，重点是战术诱惑和政策指导，不要淡化快速发展计划空。 空间计划集中于国土空间的源保护、过程管理和退化修复，在开发控制和空间组织，在空间不计划产业化。 两者是相互联系的 快速发展计划要适应国内外快速的发展环境和市场变化，期限不能过长。 空间计划着眼于长期可持续快速的发展，期间不要太短。 空间计划要通过五年一次的判断调整，在快速发展计划和快速发展目标、快速发展任务和空间政策等方面联系良好，为生产率布局和重大任务落地提供保障。 但是，由于长期可持续的快速发展，生态保护红线、永久基本农田、城市开发边界三条控制线不能随便改变，生态、农业、城市三大空之间的基本结构必须稳定。 2 .国家计划与地方计划的关系国家计划为了体现国家经济社会快速发展的战术要求和国土空之间的开发保护的国家意志，需要加强空之间政策的统一性和空之间分工的协调性，但并不庞大。 要加强全局思维和底线思维，掌握总量和重要变量。 掌握基数和基本控制线，保护生态保护红线、永久基本农田和城市开发边界。 把握规律和重大关系，促进陆海统一、区域协调和城乡融合的快速发展 地方计划要多次重复全国的“一局”，接受和执行上位计划的各项要求，根据地产，强调地方特色，提高计划的可行性和可操作性。 3 .整体与专业、详细计划的关系整体计划是“多规合一”的要点，也是计划体制“重建式”改革的关键。 专业计划是整体计划的深化和补充，比较市场故障引起的必要管理措施，加强与整体计划的协调联系，提高专业计划的协同性和可比性。 详细计划是在整体计划、专业计划指导下对具体地块用途和开发强度等的限制规定，是各开发建设活动的直接依据。 政府组织的详细计划要集中于公共管理功能，不要做太细致的安排，有助于发挥市场主体的能动作用和集体组织的自治作用。 04计划任务:激励精图治根据《若干意见》，国土空间计划按空时间进行一定地区国土空间的开发、保护、利用、修复。 这个定义与以前传达的土地利用计划的定义相比，首先用“国土空之间”代替“土地资源”，深入理解国土空之间的时代内涵将正确把握国土空。 国土空之间是指国家主权和主权管辖下的地区空之间，包括陆地国土空之间和海洋国土空之间。 国土空之间是国土资源的载体，国土资源包括国土空之间范围内的自然资源和依赖国土的基础设施(道路、港口、机场、水利等)和名胜古迹等。 是从国土空之间到自然资源、自然资源资产不可分割的整体，国土空之间的计划对象是国土空之间、自然资源、自然资源资产的“三”。 新时期的国土空间计划要改变土地利用计划的单一资源计划模式，执行和重建空间计划、资源计划和资产计划。 其任务也不仅是空间分工、空间保障和空间优化，还在国土空间重建保护结构，同时推进自然资源节约集约利用。 1 .必须致力于国土重建空之间空之间的建设 增量计划和库存计划的并存，空间开发和空间修复的并存，地面开发和地下开发的并存，必须加大力度空间加大“蛋糕”。 空之间要大力优化 协调配置生产、生活、生态空之间，统一配置城镇、农业、生态空之间，调整到优化一二三产业空之间，尽量好/[ 3推进共享空之间 推进区域一体化的迅速发展，促进城乡融合的迅速发展，推进空之间的多功能混合利用，使空之间的“蛋糕”最大化。 2 .推进资源节约必须强化资源节约观念 要全面加强节约优先、集约利用、循环快速发展、精明的增长理念，落实减量化、再利用、资源化的要求，切实提高资源利用的综合效益。 2加强制约性指标管理 要点推进水资源节约利用，用水生产，用水划定城市 实行最严格的节约用地制度，管理总量，控制增量，储备库存，激活流量，提出优质的“五量并行”，全周期管理。 3要好好解决计划和市场的关系 聚焦于市场故障和市场不完善导致的生态环境破坏、资源粗放利用、空之间快速发展不平衡等问题，重视通过市场方法抑制资源的不合理占有，增强资源节约有效利用的内生动力。 3 .促进资产增值必须促进城乡居民土地财产的增值。 科学合理的空间计划在维护社会公共利益方面，可以促进城乡土地增值，增加土地利益物权。 2要加强自然保护建设。 自然保护地是生态建设的核心价值载体，是全民的宝贵财产，在自然资源资产的附加值中占有突出地位。 要加大保护和建设力度，保持生态系统完整性，加强各类自然保护地的整合优化，加快构建科学合理的自然保护地体系。 要推进三国土整治修复 遵循自然规律和生态系统的内在机制，推进零星分散、单一要素整治模式，转移到全域全要素土地综合整治，转移到山水林田湖草系统修复，增加自然资源资产价值，提高人民整体福利。 05计划方法:整合创新现代意义的空间计划是市场经济迅速发展到一定阶段，作为市场机制的对立物出现的政府规制手段，是纠正和弥补市场故障和市场不足的必要措施。 因此，现代空间计划除了保存以前传达的土木工程技术做法外，还采用了地理科学的空间分解和公共管理学的社会管理做法的手段。 改革开放以来，土地利用计划继承了以前流传的土地利用工程技术，而且还大量应用了地理学、管理学和生态学知识技术。 各相关学科的知识做法融合交叉，可供启发参考，支持了土地利用计划的迅速发展。 但是，从历史上辩证地看，土地利用规划的理论和做法还不够迅速发展，还没有形成独立完善的学科体系。 可以看出，土地利用计划在战术解体中，经济、社会、文化及外部环境等因素的综合把握与地区计划相比确实存在差异。 在空之间的分解中，对空之间的形态、结构、过程的整体研究不比城市规划逊色。 国土空间计划作为空间计划的“多规则一体型”，各种计划方法合并、整合，形成新的综合特征，根据时代快速发展赋予的新任务的新要求，理论创新和 1 .深化空间计划理论研究空间计划方法离不开理论指导，但对其理论构成至今还没有形成共识。 空间计划学不能像数学、物理、化学、生物等自然科学那样勾结大量的自然法则、基本法则，也很难像经济学、社会学、管理学、法学等社会科学那样得到丰富的基本原理、共同价值的支持。 但是，如果把理论作为来自实践、指导实践的系统知识范畴的话，空间计划理论是客观存在的，发展迅速。 这些计划理论都需要结合正在进行的计划实践进行深入研究 2 .加强基础规划方法研究国土空间计划作为“重构性”改革，必须全面整理现有相关计划的编制方法和规范，重构计划技术标准体系，推进计划编制的程序化、规范化和制度化。 已经发表的技术文件中，有比较性不强的，也有不严密的，也有需要在各地补充细分的。 对于什么样的基础问题，需要加强研究 3 .推进先进规划方法的研究，以大数据、云计算、物联网、移动网络、人工智能、4g通信网络、无人机、自动三维建模等为代表的新一代新闻技术和映射地理新闻 另外，关于“三生”空之间结构-过程-功能的系统分解，关于国土空之间进化的自然过程和社会文化过程的综合研究判断，关于城市群、都市圈、中心城市的规模。 06计划实施:陈出新中国空之间计划实施不良问题一直很诟病。 《一些意见》将计划实施与计划制定一起部署，更全面地安排计划实施和监督，表明了对计划实施的重视。 要深入总结国内外空之间计划实施的经验，着力创新计划实施机制。 中国的土地利用计划在迅速发展的过程中也经历了实施困难，但实施效果比较好。 其第一个方法是执行自上而下的计划管理和阶段性传导，保障第一指标上下一致，有利于上位计划的执行。 二是整体计划与年度计划、用地预审、农用地转用审批相结合，建立了相对完善的土地用途管制制度。 三、对比建设占用耕地的压力持续增大，采取国家统一、补充结合、大账簿计算、承诺制等措施，确保补充平衡，遵守耕地红线。 四是建设用地供求矛盾日益加大，严格抑制建设用地规模扩大，并摸索着增加建设用地供给的一系列路径和方法形成。 这些改革措施至今仍显示出很强的适应力 其基本经验是发挥土地公有制的特点，健全土地宏观调控和微观规制制度，保护土地基础。 此外，重视以改革的方法处理面临的突出矛盾，建立完整的市场布局土地机制，促进要素流动，扩大快速发展空之间。 随着“多规合一”的推进，中国空间计划的实施要面临新的任务、环境和挑战，引出空间计划体制改革的契机，全面创新和完全计划实施的行政、法治、经济、社会和技术。 改善行政管理，推进“多规一体型”，把另一张蓝图画到底，不设置其他空间计划，加强专业计划、详细计划和整体计划的协调。 严格计划修订条件，完全计划修订程序，防止擅自计划修订计划。 建立统一的国土空间用途管制制度，强化“多审一体型”、“多证一体型”、“多测一体型”。 推进法治建设，加快完善计划实施的法律法规体系，促进计划实施从第一依赖行政手段向第一依赖法制手段转变。 空之间加强计划执法和司法，认真调查违规建设行为，规范政府计划权力的行使，保护权利人的合法权益。 加强经济调节，综合运用区域、产业、财政、金融等手段，发挥重大基础设施和要点工程项目的投资指导作用。 建立快速发展权转移制度，完善财政转移、生态补偿、耕地保护补偿等公共政策工具，推进碳排放权、排污权、增减挂钩等产权交易，推进城乡要素自由流动和平等交换。 创新社会治理，建立协商合作机制，支持政府间签订合同执行空间计划。 完善的社会监督，扩大公民秩序参与计划，保证公众知情权、参与权和监督权，巩固计划实施的民意基础。 宣传先进技术，加强空之间资源利用变化的动态监视，严格各种管制边界、制约性指标、重要保护目录、重大修复项目等进展监视，建立计划判断警报机制，健全计划定期判断制度，计划旺盛的生命 07结论国土空间计划作为空间计划体制改革的产物，需要继承包括土地利用计划在内的现有空间计划的优点，同时克服其不足，根据国土/[/予以注意。 在这个过程中，要借鉴国际空间计划快速发展的经验，立足中国实际，迅速发展有中国特色的国土空间计划理论和做法，更好地指导“多规则一体型”的实践。 原标题:阅读《董祺继|从土地利用计划到国土空的计划——科学理性计划的观点》原文 。