财讯：将环境与健康的理念融入法治

将环境和健康理念纳入法治——中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅中国法学会环境资源法学研究会关于修改《野生动物保护法》的几点意见和建议，近年来，中国环境和健康问题频发，特别是在2003年 相关部门法的“健康化绿色化”不足 “健康中国”和“美丽中国”如何融合，体现在相关立法中？ 如何将公共健康风险的预防和应对纳入环境治理体系和治理过程？ 野生动物保护法应该如何从重视公共卫生的角度变得更好？ 中国法学会副会长、中国法学会环境资源法学研究会负责人吕忠梅接受了记者采访。 保障公众卫生是环境法最重要的立法目的记者:法律上如何理解环境保护与公众健康的关系？ 吕忠梅:环境保护与公共卫生有非常密切的关系 我知道环境污染的最终结果会导致人们的健康损害。 因为排放到环境中的污染物以各种方式移动变化后，最终会通过食物链或人的呼吸、接触进入人体，造成健康危害。 环境污染造成的健康损害通常是大规模人群的受害，也就是所谓的“公害”。 比如我们知道的伦敦烟雾事件、日本水俣病事件、痛痛病事件等，都是环境污染造成千万人受害的环境和健康受害事件。 长期以来，我们对环境污染可能带来的健康损害的后果尚不清楚，法律上也没有破坏污染和环境行为的制度，不能比较有效地阻止环境污染和破坏的行为，人们的健康损害也不能及时赔偿。 因此，上世纪五六十年代，世界一点国家爆发了环境保护运动，要求制定专门的法律，保护环境，保护人们的健康。 例如我们所知，1972年联合国首次召开人类环境会议，这次会议通过的《人类环境宣言》提出了环境权的概念，呼吁世界各国制定相关法律，保护现代人和今后世代人在健康舒适的环境中生活的权利。 在这样的背景下，美国在1969年制定了《国家环境政策法》，在日本在1967年制定了《公害对策基本法》，很多国家以保护公共卫生为环境立法的直接目的。 我国于1979年颁布了《环境保护法(试行)》。 这是中国的第一部环境保护法，该法第二条规定:“中华人民共和国环境保护法的任务是在社会主义现代化建设中合理利用自然环境，防止环境污染和生态破坏，给人民带来清洁适宜的生活和工作环境，保护人民 确定了以“保护人民健康”为立法目的。 之后，我国环境立法在立法目的上有类似的表现。 因此，保护公共卫生是环境立法的重要目的。 记者:如何通过环境立法达到保障公共卫生的目的？ 吕忠梅:年，习近平总书记在全国卫生和健康大会上强调:“必须反复正确的卫生和健康事业方针，以基础为要点，以创新为动力，以预防为主，重构中西医，将健康纳入所有政策，人民共享。” 所谓“将健康纳入所有政策”，当然应该包括环境保护政策，使新时期的“健康中国”和“美丽中国”的关系更为可靠。 环境法作为建设“美丽中国”概念的主要法律体系，应该重视将通过立法方法建设“健康中国”的理念纳入环境法体系，以在环境保护法及相关立法中保障公众卫生为直接立法目的，设计相关制度 年，新修订的《环境保护法》修订了原来的立法目的，将“保护人体健康”改为“保障公众健康”。 虽然只变更了一个字，但在法律意义上环境法更强调保护公共利益、维持公共安全的价值，也是“健康”和“美丽”。 年实施新的《环境保护法》以来，相继修订或制定的环境保护单行法也制定了“保障公共卫生”的立法目的。 例如，新修订的《大气污染防止法》、《水污染防止法》、年制定的《土壤污染防止法》也在第一条中发表了“保障公众卫生”。 记者:野生动物保护法也有必要变更以立法目的吗？ 吕忠梅:现行野生动物保护法是我国过去部门法分立模式中按照经济思维制定的法律。 名称是“野生动物保护法”，但实际上以野生动物的开发利用为轴，体现“资源立法”理念的东西正在增加。 从生态环境保护立法理念来看，野生动物保护法的立法目的是保护生物多样性，维持生态平衡。 现行野生动物保护法规定的这个立法目的无可厚非。 但是，近年来频繁发生的流行性传染病大多是人和动物生病，来自野生动物的病毒源头较多，因此保护野生动物及其栖息地，对预防重大公共卫生风险起着重要作用。 科学家也在许多研究成果中反复警告说“改变人类的行为习惯，远离野生动物”是预防现在重大流行疾病的最重要方法。 世界上大流行的新冠引起的肺炎疫情的来源还不明确，但来自野生动物的病原风险总是威胁着人类的生命安全和健康。 数万人的生命和数百万人的健康受害告诉我们在野生动物保护法中提高“保障人们、公共卫生、公共卫生安全”的立法目的的重要性。 具体到我国野生动物保护法，增加这样的立法目的有助于实现“资源立法到保护立法”的转变，与野生动物保护法和相关立法的信息表达联系起来，改变现行的野生动物保护法只保护“重要动物”，保护动物的 另外，将公共卫生和公共卫生的保护纳入立法目的，与动物检查检疫制度、传染病防治制度有机地联系在一起，也有助于推进综合性、系统化立法。 因此，我们的建议是修改《野生动物保护法》，系统修改《畜牧法》、《动物防疫法》、《渔法》、《食品安全法》等法律，保证相关法律在《野生动物》定义中的内在统一，加强协同管制，确保无缝联系 要重视环境与健康风险防范制度建设记者:从法律制度方面来看，如何才能达到保障公众健康的立法目的？ 吕忠梅:在法律制度中，建立环境和健康风险的预防和应急制度是最重要的。 也就是说，必须通过事前的预防措施，阻断污染物和病毒等健康威胁的物质到达人体的道路，实现不能严重影响人们健康的目标。 因为这些物质到达人体后，无论是引起公害病还是流行病，人类付出的生命财产代价都是非常大的。 一旦出现无法控制的结果，就有可能对人类的生存造成毁灭性的打击。 在人类迅速的发展史上，文明的消失与瘟疫有关，是不争的事实。 中国的环境法经过从污染结果的控制到环境管理的过程，现在必须迅速发展到风险预防的更高水平。 以风险预防理念，重建中国的环境法治也是中国环境保护从管理到管理、从被动到自主的必由之路。 我国的环境和健康相关行动始于2007年制定的《国家环境和健康行动计划( 2007-)》，这几年相关事业也在进行中。 《健康中国2030》计划纲要》第五篇《健康环境建设》确定了逐步建立健全的环境和健康管理制度。 要点开展区域、流域、区域环境和健康调查，建立涵盖污染源监测、环境质量监测、人群暴露监测和健康效果监测的环境和健康综合监测互联网和风险判断系统。 据了解，新的国家环境和健康行动计划也在制定中。 记者:现在的环境法已经有这样的规定了吗？ 吕忠梅:年修订的《环境保护法》增加了“规定国家建立和健全环境和健康监测、调查和风险判断制度的第39条。 鼓励和组织环境质量对公共卫生影响的研究，采取措施预防和控制环境污染相关疾病。 这意味着《环境保护法》建立了环境和健康的风险判断制度。 另外，根据《环境保护法》第四十七条第二款的规定，“县级以上人民政府必须建立环境污染公共监视警报机构，组织制定警报方案。 环境被污染，可能影响公共卫生和环境安全的情况下，依法立即发布警告消息，开始应急措施。 “这是环境和健康的应急制度 年制定的《土壤污染防治法》不仅在第三条中规定了“风险管理”，而且在法律上确定了环境风险既包括公共卫生风险也包括生态风险，以此为基础确立了风险管理基准制度、风险管理制度。 《土壤污染防治法》第四章专门规定土壤污染的“风险管理和修复”。 这是我们目前最确定规定健康风险管理度的法律。 应该说通过新的《环境保护法》和《土壤污染防治法》的重要制度安排，中国已经初步建立了环境和健康风险的判断、风险管理和应急制度。 但是，这些制度是如何实行的，现在存在体制机构的障碍等问题。 环境和健康风险预防与多行业、多部门比较有效的合作有关，法律上也与多行业、多层次的制度安排有关，因此建议加快研究制定专业的《环境和健康法》，建立完整的环境和健康保护制度、理顺体制机制 充分考虑野生动物可能给公共卫生带来的风险记者:如何看待野生动物对公共卫生的危害？ 吕忠梅:科学家多年的研究表明，最近几年流行病的发生频率变大，危害加剧，最重要的原因是人与自然关系的变化，以及人与野生动物的密切接触增加了。 另一方面，人类的活动范围和空之间日益扩大，导致野生动物栖息地的破坏。 二是人的猎奇心理、畸形费用观念迅速发展野生动物人工繁殖等产业，增加人与野生动物的密切接触。 如果人类的这些行为不能很好地控制，就会大幅度增加病毒从动物宿主转移到人类宿主的概率。 其中一点病毒引起的传染病，会给人类带来健康灾害。 这种灾害的严重程度比环境污染的健康危害度低，甚至更大。 这次新冠引起的肺炎疫情的来源还不明确，但野生动物带来的病原风险总是威胁人类的生命安全和健康。 通过这次疫情，可以更好地看到野生动物对公共卫生和经济社会生活的巨大影响，从实践中也提出了加强法律规制的迫切诉求。 记者:我想把所有野生动物都纳入法律保护范围，野生动物保护法应该做那些评级吗？ 吕忠梅:现在野生动物保护法的适用范围还很小。 例如，将野生动物的保护范围限定为“珍稀濒危物种”和“三有”动物，限定为具有重要生态、科学、社会价值的“水生”野生动物和“要点”以外受保护的通常动物。 现在中国有其他相关的法律法规与动物保护相关，但立法形式、效力水平不同，立法宗旨不同，不能很好地协调资源开发利用和生物多样化保护的矛盾，保护优先大体上来说，保护公众健康和公共卫生安全的理念是贯彻的 因此，我们在《野生动物保护法》中重新定义了“野生动物”的概念，建议将该方法的适用范围扩大到不被人类驯化而生活在自然界中的所有动物，建立健全的野生动物保护名单制度。 因此，有必要相应调整和更新《国家要点保护野生动物名单》、《人工繁殖国家要点保护野生动物名单》和《中华人民共和国缔结或参加的国际条约禁止或贸易限制的野生动物或其产品名单》。 建议合并国家林业草原主管和农业农村主管部门分别颁发的野生动物名单，将合并的名单改名为“国家保护野生动物名单”，修订名单时充分考虑分类命名变化对社会、生态和健康等的影响和风险，完整的名单 只有把所有动物纳入法律保护范围，建立合理的等级分类管理制度，才能通过与相关法律共同实施，达到保障公共卫生和公共卫生安全的立法目的。 (资料来源:民主法制时报记者:李卓谦)