财讯：国务院机构改革︱反垄断执法能否更透明

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年2月，国家发改委反垄断局对美国高通企业在中国滥用市场支配地位的行为处以约60.88亿元的罚款，创中国反垄断史上最高纪录。 图为当地时间年4月18日，美国加利福尼亚州圣地亚哥，高通企业总部。 视觉中国资料根据十三届全国人民代表大会一次会议通过的国务院机构改革方案，国家快速发展和改革委员会、国家工商行政管理总局和商务部三部委下属的反垄断执法机关统一于国家工商行政管理总局基础上新成立的国家市场监督管理总局 合并后的新反垄断执法机构隶属于国家市场监督管理总局，与后者的其他司局共同工作。 从此，我国反垄断执法中存在近十年的“三分天下”局面终于结束了。 一、反垄断执法中的“三国演义”自2008年8月1日《反垄断法》生效以来，我国反垄断执法权分为三部分，成为影响《反垄断法》全面有效执行的原因之一。 近十年来，反垄断执法常常被业界戏言称为“三国演义”。 根据国务院办公厅2008年颁发的关于各部委主要职责、内设机构和人员编制的规定(也称为“三定案”)，国家发改委下属的价格监督检查司，即年7月1日改名的价格监督检查和反垄断局(以下称“国家发展改革委员会” 另外，根据《反垄断法》第14条至第19条新赋予的职权，调查区域协会操作价格的行为、上游经营者固定或限制下游经销商的最低转售价格、以及支配地位过高或过低的价格设定等价格垄断行为 从年10月开始，国家改革委员会反垄断局相继调查了中国电信、中国联通滥用市场支配地位方案，在部分进口奶粉、镜片和外资合资企业品牌汽车三个领域限制最低转售价格的行为，以及液晶面板、汽车零部件、国际海运等 从年9月到现在，三定案没有调整的情况下，该局累计调查了全国各地的7个行政机关滥用行政权力限制竞争的行为，实现了一起暴露。 年6月14日，将发表《国务院关于建立市场体系建设中公平竞争审查制度的意见》，国家发展改革委员会主导成立公平竞争审查联合会议，并于年向各省发展改革委员会发布年内至少2起行政权力滥用限制竞争事件 与有“曹魏风格”的国家发改委反垄断局相比，商务部反垄断局根据三定案专门负责经营者集中行为的反垄断审查。 这个职权很少与国家发改委和工商总局的反垄断执法权限交叉，2003年以来与商务部条法司外资合并审查有连续性，执法人才储备较多，因此可以“偏安东吴”。 根据《反垄断法》第九条的规定，负责三大反垄断执法机构调整的国务院反垄断委员会将其事务所设在商务部反垄断局，但在年国家改革委员会反垄断局受到大雨袭击掀起一系列执法浪潮后，后者是反垄断执法加 市场监督管理是工商行政管理机关最核心的事业，自1992年12月1日《不正当竞争法》生效以来，公共公司一直承担滥用垄断地位的行为和政府部门限制市场竞争行为。 但是，由于处罚力度弱，而且大部分处罚决定都没有公开，因此不能发挥特别有效的作用，不能满足改革开放的迅速发展和中国加入世贸组织后扩大开放的要求。 《反垄断法》生效以来，国家工商总局根据国务院的三定案，继续了以往《反不正当竞争法》赋予的功能，其反垄断和反不正当竞争执行局(以下称“国家工商总局反垄断局”)对价格垄断行为以外的反垄断协定进行调查、市场支持 但是，实践中的价格共谋常常与市场划分、投标操作、产量和销量限制等非价格类协议共存，销售、排他交易也经常与滥用差别价格、忠诚折扣、高价格设定、交叉补助金等市场支配地位的行为交织在一起，因此工商 例如，各地保险业·建材业垄断协议的调查所都发生了这样的事情。 对此，工商系统的事务数量是三大反垄断执法机构中最少的，调查完毕的58件中有39件是县市区域内的事件，处罚金额低，社会影响小。 而且工商系统取消了垂直管理，各地工商部门隶属于各级地方政府，因此在过去9年半，各地工商部门在公共公司滥用市场支配地位问题的调查所依然依赖于《反不正当竞争法》。 例如国家工商总局称，年各地各级工商部门适用《不正当竞争法》向公共公司立案1267件，同年各省适用处罚严厉的《反垄断法》的立案数仅为14件，约占前者的9%。 国家工商总局也调查了利乐集团(瑞典食品加工和包装处理方案提供商)滥用市场支配地位的事件，年、年开始了对微软企业和阿里巴巴集团的反垄断调查，工商系统依然是外部反垄断执法力最强的 但从年开始，工商系统反垄断执法的处罚决定都达成了全文在线公开，证据链清晰，论证详实，法条援引规范，为另外两个反垄断执法系统确立了依法行政的榜样。 因此，工商系统反垄断执法在业界被称为“诸葛统治下的蜀汉”，绝对不为过。 二、反垄断执法最需要透明性的上述反垄断执法权“三分天下”的局面终于因新的国务院机构改革而结束。 此时，面对过去，总结过去的执法权分散、交叉带来的问题，无疑对反垄断执法权统一后的事业具有重要的指导意义，让公众了解过去十年反垄断执法中鲜为人知的问题和困境 这样的整理，对于反对反垄断执法权统一的任何声音，都是最好的应对。 在这些问题和困境中，执法透明度不足是主要的。 没有执法的透明度，公司就无法预见日常流通合同、战术合作、知识产权授权协议、领域自律规则、合并和合营等行为的法律后果。 如果没有执法的透明度，外部就不能监督反垄断执行者如何行使自由裁量权，诱发权力的借入，或者为地方政府、领域协会的游说执行者创造可能性，导致应该起草的未起草，起草了很长一段时间 执法不透明，社会监督不足，各级反垄断执行者的上级也容易被鼓吹，竞争法执行及反垄断法的辅助规则、国家竞争政策的制定容易被“少数人”、“少数公司”所夹。 换句话说，反垄断执法的透明度没有强制保障，不仅公司家投机取巧，而且会走到贿赂的分支，还会失去反垄断执法的独立性、中立性和权威度的基础。 在报道不对称、市场快速发展瞬息万变的环境下，推进专业化很强的反垄断执法人员，特别是以执法透明为前提的社会监督不能辅助。 否则，反垄断执法人员很容易明确地穿着“皇帝的新衣服”，陷入进退两难的境地。 2008年11月，参与起草《反垄断法》的前商务部条约法律司的郭京毅警官因大肆收受贿赂而被捕。 在《外国投资者收购国内公司的规定》的自由裁量空之间，利用执法不透明的便利，在国美电器收购永乐家电事件中收受国美电器董事局主席黄光裕贿赂110万元，在seb集团(法国家电巨头)苏泊尔 三、商务部反垄断局新闻发布有限2007年8月30日发布的《反垄断法》仅确定规定，有条件批准或禁止实施的合并、合营企业等经营者集中事件需要商务部反垄断局发布审查决定全文，因此到年底， 是否构成经营者集中、是否达到申报标准、是否在被批准前实施了经营者集中行为、是否没有依法申报、是否应该被起草调查、相关市场的定义方法、市场份额的 因此，外国媒体和公司不可避免地怀疑商务部反垄断局是否对国内公司的合并和外资公司的合并适用了同样严格的审查尺度。 特别是，另一方面，中国南车与中国北车(均与铁路机车和城市铁路交通车辆从事同样的产品设计制造)合并，中海集团与中远集团(航空运输业的两个中央企业)合并，中国铁塔企业(原“中国通信设施服务株式会社”) 金隅股份和冀东水泥重组等地方国企的整合相继无条件批准，另一方面，阿里巴巴、腾讯、京东、行程、美团、滴滴等国内网络大公司之间的合并业务多年来一直未依法申报，但被处罚、分割 从年4月开始，商务部反垄断局要求市场竞争影响小，市场份额不足25%的经营者集中申报简易事件，实施新闻摘要公示，接受社会监督。 这在一定程度上使外部理解了经营者集中申报的一部分。 但是，商务部反垄断局并不是“轻举妄动明重”，同样发表了对市场竞争有很大影响，应该接受社会监督的非简易事件。 另外，即使是简易案件的审查，审查结论也没有及时公布。 这是通过申报者进行错误的陈述、隐瞒错误的数据消息、提交，制造了可以乘坐的机器，以换取简易事件的资格，使其早日被承认。 这样的事件即使是东窗事件，最终也是以普通事件进行审查，没有曝光和公开处分。 例如，杜拉斯的母企业利洁时(英国快速消费品制造商)收购美赞臣(米粉制造商)的事件。 多个收购事件的审查结果是，批准时间受到国内资本市场的关注，例如，现在商务部反垄断局批准的高通收购恩智浦(荷兰半导体公司)事件，后者有很多股东自己是对冲基金。 批准的不明确性大，透明度低，国内媒体在年3月20日的商务部记者招待会上提问时表示:“商务部是世界上最年轻的收购交易监督机构，但被投资者认为是难以阅读、容易受到政治决定影响的监管者。 这种不透明度带来的不明确性，带来了对冲基金获得意外利益的机会……”商务部反垄断局批准经营者的集中案例后，只有商务部部长发出审查决定，才能将审查决定发送给当事人。 另外，整个过程从受理到起草，从资料的补充到专家论证会的召开、调查期间的延长、最终批准，没有报纸的公开。 例如，2009年阿里巴巴集团董事局主席马云以自然人身份控制的浙江融信互联网技术有限企业收购恒生电子企业的事件，在9月26日正式审查决定到达之前，财新媒体记者于9月21日率先表示:“商务部内部马云收购恒生集团 “从权威渠道理解的进展，形成了商务部的内部承认意见。 “四、发改委系统反垄断执法处罚决定披露还不完全，代表中国欧洲公司的中国欧盟商会曾经反复向中国提出提高反垄断执法的透明度。 那年9月，国家改革委员会反垄断局开始公开其处罚决定全文。 但是，关于轻处罚或减免处罚的详细情况，依然缺乏披露。 例如，年，国家发改委对12家日本公司进行了反垄断调查，工程机械公司的住友企业提交了书面陈述申辩资料，“要求根据归属于合资企业住友的权益部分修改销售额”。 改革委员会反垄断局采用这一材料，将住友罚款金额降至5232万元。 但是，这种罚款减轻的情况在我国没有公开的先例，没有法律依据，没有听证，没有国家发展改革委员会的官方公告“日本十二家公司实施汽车零部件和轴承价格的垄断是国家快速发展改革委员会罚款12.35亿元”，对住友的处罚决定 在地方发改委系统反垄断执法机构中，只有上海在网上公布了所有反垄断处罚决定的全文。 除了近一半省发改委和物价局设置的反垄断执法机构至今没有适用《反垄断法》调查案件的情况外，其余省中，只有江苏、北京、甘肃、山西、陕西和湖北省的物价局达成了部分价格反垄断行为处罚决定的全文公开 例如，江苏省反垄断执法机构于去年8月30日对vivo手机江苏总经销商进行了限制最低价格的处罚，并在每年全国2次之间向媒体公开介绍。 相比之下，年江苏省物价局及时暴露了对限制奔驰汽车同类最低转售价格行为的违法处罚，处罚力度为奔驰上年度江苏销售额的7%，是处罚vivo力度(上年度总销售额的1% )的7倍。 接口信息于去年3月4日发表的独家报道“奔驰反垄断调查最终被罚款5亿美元”。 “奔驰内部积极说明了奔驰方面在中国的部分地区存在垄断行为。 这是因为发改委不会再主动出击，处罚额比预期大幅度减少。 执法人员的这种安排缺乏《反垄断法》的依据，涉嫌违反《行政处罚法》，但该报道被国内外媒体转载后没有散布谣言。 oppo和vivo在江苏、安徽、山东、浙江四省负责总销售的江苏百胜电子有限企业是否也在半年多前达成了与执行者类似的妥协，至今尚未正式公布。 幸运的是，年9月以来，发展改革委员会系统非常重视滥用行政权力暴露竞争事件，对公平竞争审查制度的执行起到了推动作用，这方面的进展也受到欧美同行的好评。 从2007年开始，国家改革委员会的主管《中国价格监督检察》杂志(后来改名为《中国价格监督和反垄断》)定期刊登作为价格监督司后的价格监督检查和反垄断局事业的大事记，根据鲜为人知的事件详情，特别是媒体 但是，遗憾的是，这一栏从去年开始中断后，没有恢复，无法从外部监督那些事件的调查由于什么理由而中止了？ 五、工商系统反垄断执法的透明度依然在提高空期间，《反垄断法》没有强制要求公开处罚决定，但从年7月30日开始，国家工商总局反垄断局亲自以及对各省反垄断执法机关全部处罚决定 但是，反垄断执法权的三分之一形成的“竞争关系”，也没有促使改革委员会系统的反垄断执法机关和商务部反垄断局同样公开各事件的全文，但每季度或每年度对各省工商反垄断执法进展的集中通报不足 与过去5年发表了7个反垄断事件的内蒙古工商、湖南工商相比，至今黑龙江、吉林、河北、北京、天津、上海、福建、贵州、西藏、青海、甘肃、陕西、山西共计13个省(市、自治区) 9年半，《反垄断法》。 值得一提的是，工商系统调查的行政权力滥用限制竞争事件，无论是自1992年12月1日以来适用《不正当竞争法》进行的调查，还是自2008年8月1日以来适用《反垄断法》进行的调查，几乎没有公开。 这是由于客观上相关执法事业没有起到炫耀作用，全国各地各级行政机关、管理公关事务的组织长期以来受到国内外公司恶劣的行政权力滥用限制竞争行为，阻碍中国国内统一市场、公平竞争秩序的形成， 在年2月12日江苏省工商局发表《依法苏州市道路运输管理机构滥用行政权力排除竞争、限制竞争行为的提案》之前，工商系统计算实现了滥用行政权力限制竞争事件曝光量的“零突破”。 另一方面，工商系统反垄断执法案例研究解决周期普遍时间长。 很多案件限于县市的范围，但从立案到调查结果，可以拖到3年以上左右。 例如，广西自治区工商部门调查的河池市保险领域垄断协议案于去年12月19日起草，调查到去年3月20日，持续了39个月。 与国家工商总局的调查周期一样，与3年以上的利乐案、微软案不同，地方工商部门调查的反垄断事件没有明确起草时间、调查进展、听证情况。 国家工商总局和各省工商局已经不是垂直领导关系，很难直接介入地方的判例法执行，因此，如果没有有关情况的统一发表，地方工商部门的反垄断执法程序将得不到社会比较有效的监督，外部将立案那些事件 例如，京东商城通报，国家工商总局于去年11月授予浙江工商局阿里巴巴集团天猫商城和商家调查是否违反《反垄断法》，此案至今仍石沉大海。 六、展望未来反垄断执法机构的统一，宣告我国反垄断执法进入了新时代。 但是，除了机构名称新、品牌新外，反垄断执法新在哪里，这首先是完全保障执法透明度的规则，需要确保反垄断执法的全过程受到社会监督。 只有这样，反垄断执法的独立性、中立性、权威度才能真正确立，各地市场监督机构才能在反垄断执法的规范化、精细化上展开竞争，全面改善我国反垄断执法，更好地护卫进入新时期的中国特色社会主义市场经济 (本文来自澎湃信息，越来越多的原始信息请下载“澎湃信息”APP )