财讯：节能减排政策的统筹协调

文/王钱博士中国(深圳)综合开发研究院银湖新能源战术研究中心、博士后气候变化是当今人类社会共同面临的重大问题，全球变暖引起海面上升、极端天气频发、气象灾害加剧等危害，人类生存 根据IPCC ( IPC )的第一次至第五次判断报告，人类使用化石能源产生的温室气体排放是气候变化的主要原因，要缓解气候变化，人类的化石能源 国际社会采取了一系列控制化石能源采用的政策措施，尽量减少碳排放量的增加。 为了应对气候变化，履行大国的责任，中国已经提出了自主承诺的减排目标，采用了抑制化石能源采用和可再生能源快速发展的一系列政策，这些政策的实施效果怎么样？ 面对什么问题，下一步怎么处理？ 需要持续的关心和研究。 一、能源和气候变化问题具有外部性特征的外部性的发生来源于公共物品采用中的搭便车行为，聘用者免费享受公共物品，不收费，供应商无法得到其最佳配置生产的利益。 因为申诉人不想真实地反映对公共物品的诉求，生产者的诉求曲线不明确，形成外部性。 撒母耳逊和诺德豪斯从外部性的发生主体立场出发，定义为“外部性意味着什么样的生产和费用(行为)收取别人无法补偿的价格，或者给予不需要补偿的收益的情况”。 化石能源的采用引起的气候变化和环境污染是典型的负外部性问题，相应地采用可再生能源代替化石能源，可以在不产生相应污染和影响的情况下具有正外部性特征。 另一方面，化石能源的生产和支出行为具有负的外部性。 从生产来看，不进行环境污染和破坏征税的情况下，整个生态环境和气候系统都是财产，公司在追求利益最大化的过程中不需要负担污染和破坏环境的社会价格，因此在边际个人价格和社会价格上存在差异。 从费用方面来看，一种费用品在费用过程中对环境产生负面影响，产品的价格只包括市场机制形成的价格，客户在采用过程中如果没有为这种副作用付出相应的代价，就形成了费用中的负面外部性 由于没有将能源活动造成的环境污染价格计入价格核算系统，“环境资源被免费采用为长期零价格的公共财产，能源生产和费用的私人边际价格/收益和社会边际价格/收益有很大差异，环境质量持续下降” 另一方面，可再生能源的开发和利用具有正的外部性 第一，通过在可再生能源发电中不排放二氧化碳和其他污染物，节约了化石能源发电中需要进行的排放削减和污染管理价格，这一部分的“价格节约”可以定义为可再生能源对社会的真正外部性。 二是新能源是战术新兴产业，代表先进生产力，对经济社会具有全球牵引和引领作用，具有技术的正外部性。 三是可再生能源广泛分布于自然界，循环再生，适合当地开发利用，用可再生能源逐渐替代化石能源，有助于降低能源短缺国家的能源进口依存度，保障国家的能源安全。 在这种情况下，现有的能源定价方法不能体现化石能源的负外部性，不能支付可再生能源的正外部性的情况下，需要以税收和补助金等形式进行的外部性惩罚和补偿。 二、应对能源和气候变化问题的典型工具缓解气候变化需要抑制温室气体的排放，更要求减少人类化石能源的采用。 典型的处理路径有两个。 一是内部化化石能源的外部价格，以提高化石能源采用价格的方法实现化石能源采用的减少，另一个是补偿可再生能源的正外部性，促进化石能源采用的替代。 (1)化石能源外部价格内部化的途径化石能源外部价格的内部化遵循污染者的管理/支付的大体，实现途径包括基于市场交易的手段、税收手段和命令控制型政策等，其中碳定价( carbon pricing )机械 碳价格使碳排放的外部价格内化为碳价格，根据碳价格信号让污染者自己选择继续支付污染还是停止污染削减。 现在最基本的两个碳定价政策分别是碳税和碳排放交易。 1 .碳税 碳税是对化石燃料中含有的碳，即化石燃料燃烧排出的co2征收的税，也称为co2税。 碳税的本质是皮克税 皮格认为外部性会导致市场故障，主张政府介入。 对于正外部性，政府要给予补助金，对于负外部性，政府要应付征税。 碳税以征税形式将污染造成的损失转换成污染者的内部价格，使污染者的个人价格/收益与相应的社会价格/收益相等，从而帕累托优化资源配置。 2 .碳排放交易 碳交易明确碳排放产权，通过碳市场参与者的自由交易使社会整体效用最大化 其原理是，在市场上，削减价格相对较低的主体可以通过削减使实际排放量低于初始分配额，进而，可以向分配额不足、削减价格相对较高的排出者出售富裕的分配额，各主体是否参与交易 市场最终达到均衡状态，均衡价格中所有公司的边际削减价格相等，保证碳市场以最低价格实现既定的削减目标。 (二)补偿可再生能源的正外部性的手段对可再生能源的补贴是各国政府普遍使用的通行方法。 从国际经验来看，政府为了处理可再生能源的迅速发展给环境带来的正外部性而使用的补助金政策是随着时间的推移，可再生能源的网络电价政策和可再生能源的配额制这两种代表性的政策 1 .可再生能源互联网电价政策 固定网络电价政策( fit )决定了政府根据可再生能源发电技术的生产价格规定的网络电价，在高于煤炭基准电价的部分，由政府支付补助金。 fit以法律形式确保可再生电力以固定价格全额上网，保证可再生能源发电项目的稳定收益，有助于吸引各类社会资本进入可再生能源行业。 但是，在实施中，政府制定的网络电价水平及其调整不够充分，很难及时反映各种可再生能源的实际价格及其变化，因此fit逐渐不足。 对此，各国也开始调整fit，向更灵活的溢价津贴和投标价格等机制进化。 2 .可再生能源配额制和绿色电力证书的交易 可再生能源分配制简称分配制。 即强制规定某个国家或地区以法律法规的形式在可再生能源发电的电力采用中所占的份额。 这种强制份额是分配义务。 国际上一般把可再生能源证明书交易制度作为配额制的重要补助制度，市场交易机构增加了义务主体达成配额指标的灵活性。 可再生能源/绿色电力证书简称为绿色证书，是政府根据互联网电量发放给可再生能源发电公司的证书，显示了清洁能源的真正外部性。 分配义务主体可以说明从发电公司购买绿证来实现分配目标，对于没有达到分配义务的主体，政府进行处罚，罚款体现了化石能源的外部价格。 绿证交易类似于碳交易，遵循科斯定理 两者都可以达到减排目的，具有类似的属性，但现在国际上两个机制依然独立运行，没有实现比较有效的联系。 绿色证券交易可以反映绿色电力的稀缺状况和市场供求关系，公司选择以价格最小的方式实现配额目标，从而在市场化上实现对可再生能源正外部效应的补偿。 在配额制和绿色证交易制度的安排下，可再生能源电价可以理解为市场电价。 与行政干预的固定电价/补贴方法相比，配额制模式有利于政府在行政上明确可再生电力的数量/比例作为某种配额，其电价由市场决定，促进可再生能源技术的进步和价格的下降。 三、中国应对能源和气候变化的现存问题，中国在对化石能源实施碳定价、对可再生能源进行补贴这两个方面已经取得了一定的进展。 截至年底，中国每gdp二氧化碳排放量比2005年减少45.8%，提前实现了年碳强度从40%下降45%的目标。 非化石能源在一次能源中所占的比例达到14.3%，接近了年比例达到15%的目标。 尽管如此，我国在使用这些外部性理论工具处理能源和气候变化问题上仍然存在很多问题和不足。 (1)碳交易市场还不能比较有效地内部化化石能源中采用的负面外部性，预计其价格将于2010年开始在全国的碳交易市场上开始交易，初步纳入电力领域后，再进行石化、化学工程 7个省市的碳交易试验已经取得了一定的减排效果积累了市场经验，总结起来，现在的碳市场涵盖的碳排放量还不够，20~50元/吨之间的碳价格水平总体较低，对公司的影响还很小。 根据国家发改委的初步估计，长期以来，300元/吨的碳价格真的可以发挥绿色低碳诱惑作用的价格标准，但现在的低碳价格在碳交易所发挥的减排效果还是有限的。 碳税在我国经过10余年的研究和推进，因各种因素未能顺利推进。 与碳交易相比，碳税有自己的特点。 例如，价格信号清晰稳定，交易价格低，借款和投机的可能性小，容易进入家庭等小型排放源，适合迅速引进发展中国家。 一点经济学家呼吁应该考虑碳交易和碳税来实施，通过碳交易涵盖大型排放源，覆盖碳税未涵盖碳市场的小型排放源，两者相互为补充而并行实施，与减排的比较有效性 但是，现在在国家推进减税的宏观趋势下，暂时不能实施碳税的征收。 (二)中国的可再生能源辅助机制需要尽快变革中国的可再生能源辅助机制促进可再生能源的高速发展，但随着可再生电力设备规模的迅速增加，可再生能源的辅助缺口也日益增大，辅助 很多新能源公司，特别是民营公司，补贴长时间拖欠，现金流难以运行，经营难以持续，不得不倒闭或出售电站资产。 根据国家发改委能源研究所的相关推算，不是2019年以后的新补助金，而是20年后补助金全部退出，共计需要约3兆元的补助金①。 为了抑制风电、光伏的爆炸性增加，国家紧急发布了一系列新政，宣布“积极推进风电、光伏发电无补贴平价互联网相关通知”，2019年第一届共计2076万千瓦风电、光伏发电平价互联网 平价互联网有助于降低风电和光伏领域的价值成本和实现优质的快速发展 而且，在风电、光等新能源向全面廉价的互联网转移的阶段，新项目还需要进行补助金 (三)相关政策缺乏比较有效的协同，重复交叉现象除了碳交易政策外，中国现阶段还作为内部化化石能源外部价格的多种政策工具，如基于科斯产权定理的排污权交易、节能量交易、能源权交易和古代税手段 这些政策各有侧重，通常可以起到降低化石能源成本、减少co2排放量、减少环境污染的协同作用。 但是，这些并行实施的政策在限制对象和限制手段上存在不同程度的重复交叉，无法实现比较有效的联系。 以能源权交易和碳交易政策为例 两者都是总量限制下的指标/配额交易，用能源权交易控制能源支出总量，属于前端治理，用碳交易控制碳排放总量，属于末端治理，“碳”的计算依赖于能源，是具有被动属性的交易品。 从能源使用权交易试验地区来看，浙江、福建、河南、四川四个省都将发电、水泥、钢铁、平板玻璃等以前传来的高能消费公司纳入交易范围，这些公司也是碳交易试验和节能量交易试验的要点排放单位， 目前，除福建外，能源权交易试验和碳交易试验在地区没有重复，配额制和全国碳交易市场(首先只纳入发电领域)在年实施，但由此政策的重复效果暂时不显着。 进入“十四五”后，各种政策已经落地实施。 那时，随着试验地区和嵌入式领域、公司范围的进一步扩大，这些政策是可能的，与同一个公司重叠，公司负担加重，交易价格增加。 另外，由于没有比较有效的联系，各种政策之间出现干扰肘，有可能导致整体效率下降和社会资源浪费。 四、相关对策建议(一)重视顶层设计，统一调整各类相关交易机制政策的制定将控制温室气体的排放，归结为应对气候变化，实现国家节能减排承诺的目标，将能源采用纳入经济社会 提出为控制各种能源而采用的交易机制，以碳交易机制为主，其他相关度高的交易机制必须融合、替代或协同在碳交易机制中并行。 重复度高的利用权交易、节能量交易及节能审查制度等机制目前处于试验探索阶段，市场成熟度远远不如碳交易机制。 这是因为可以考虑用碳交易市场代替，市场不会重复问题。 其他关联性强的交易机制，例如排污权交易，可以考虑在全国碳交易市场逐渐完善后进行融合，那时碳交易不是狭义的二氧化碳排放权交易，交易目标是通过采用能源来实现各种温室气体和污染物 目标高度协同，但对没有制度联系的“配额制+绿证交易”机制，提出了碳交易机制和协同设计、并行实施，从协同削减的贡献出发进行了两个机制的权重设计和作用范围的区别，科学地进行了碳交易和绿证交易的 比较当前各种政策、交易机制各不相同的主管部门负责的政策分散、调整困难的问题，设立更高级的国家能源部统一调整各能源管理职能，结束当前的能源管理多头管理、分散管理现象 (二)尽快完善碳交易市场启动，首先尽快完善确立的发电领域全国碳交易市场，确定交易开始和越来越多领域的日程，按计划石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸。 其次，逐步降低碳市场公司的准入门槛，将越来越多的排放公司纳入碳市场交易系统。 另外，对于无法纳入碳市场的小型排放公司和家庭等排放源，可以考虑适时导入碳税政策进行补充，可以将碳税作为环境税的税目计算特征来降低管理价格。 最终目标是通过合理的市场化碳价格水平，更好地发挥碳定价政策对化石能源采用的制约作用。 (3)制定科学合理的可再生能源补助金下台机制和后补助金时代可再生能源快速发展政策补助金机制是产业快速发展初期的过渡性政策，最终必然退出市场，但补助金下台一律断崖 平价互联网以后的可再生能源项目应该从土地采用价格、互联网连接工程建设、增值税优惠等方面降低非技术价格，提高电力市场交易中的竞争力。 另外，关于库存津贴项目，政府必须维持政策的连续性，对发行的政策有效地执行和履行责任。 必须执行可再生能源电力的消纳保障机制，同时依法收取津贴资金，有效、及时地发放津贴，避免因严重津贴拖欠而导致领域迅速发展危机。 在现在的政策过渡期，必须加快实施，不断完善可再生能源配额制和绿色证交易机制。 绿证交易机制的完整性与电力消费量交易机制相连，共同发挥缓解补助资金不足问题的作用，与电力市场交易机制相连，保障各种电力公平合理的互联网消费，并与碳交易机制比较有效 参考文献[1] iPCC.climate change:mitigationofclimatechange [ m ] .，Cambridge:cambridgeuniversitypress.[2] world bank group.stateang . 2019 DC:World Bank.Available From:OPEN Knowledge.World Bank/Handle/10986/31755.[3]苏明、傅志华、傅志华2009 : 53-54.[5]沈剑飞，张学江.外部性视点36(6): 146-151.[7]姜克雁，贺晨旻.我国需要尽快推进碳定价[j] .开放导报，(3):28-31.[8]蓝虹 能源基金会.电力体制改革框架下的可再生能源电价补贴形成机制研究[r]. a.[11]能源基金会.可再生能源电价改革方向分解[r].b。 23(5): 13-20.[13]王白羽.可再生能源配额制在中国的应用探讨[j] .中国能源，2004，26 (4):24-28.[ 14 ]