财讯：树立我国应急物流体系的构想与对策

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——基于新冠防治肺炎疫情管理经验的教训/袁强，长安大学经济管理学院。 张静晓、长安大学经济管理学院博士生导师陈迎、中国社会科学院城市快速发展和环境研究所博士生导师作为中国紧急物资保障系统的重要组成部分，紧急物流系统在各类突发公共事务中发挥着重要作用，这次 习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调健全统一的紧急物资保障体系，把紧急物资保障作为国家紧急管理体系建设的重要副本。 这需要我们高度重视这一点，加强顶层设计，研究和建立高效强大的紧急物流系统，以谋求更好的防患于未然。 一、疫情防控中中国紧急物流的一些短板(一)紧急物流统一管理常设机构的重大公共事件突然发生后，中国一般从民政、卫生、商务、城市建设、交通等政府部门和军队召集人员组成临时紧急事务小组对 一是紧急物流管理应对措施的统一效果不足。 在此次新冠防治肺炎疫情的过程中，各省市区制定了紧急物流的应对措施，但由于反应速度、管理方法存在很大差异，未能实现较好的统一。 县乡镇由于缺乏紧急物流方案，依赖政府部门的暂时发挥，紧急物流的运营体系受到道路网管理控制、人员管理等限制，难以实现紧急条件下的紧急物流管理的安全和顺利。 二是紧急物资管理处置不好。 由于专业常设的紧急物资管理部门不足，面对新冠对肺炎事件的突然袭击，相关部门职权范围有限，各自战斗，无法在短期内形成实践所需的更有效的合作，引起疫情初期物资严重割裂等问题 三是缺乏紧急物流相关人才。 紧急物流作为一种特殊的物流活动，其比较有效的组织涉及地区乃至跨国界的多层次、多地区和许多管理部门，需要政府、军队、公司、基础社区组织和人民群众的广泛参与，具体运营是紧急物资的管理、运输 由于专职或兼职的紧急物流专家顾问不足，科学的统一计划、统一的日程安排不容易，因此紧急物流的效率、保障水平、可靠性与期待相差甚远。 (二)紧急物流多方联动响应机构不足发生疫情后，政府、公司、军队、基层社区组织、区域协会乃至广大人民群众，很多人积极参加了疫情应对，特别是很多富有社会责任感的民间公司迅速响应，其强大的社会 但是，由于紧急物流多方联动响应机制不足，疫情初期整个紧急物流系统出现多头指挥、各方战斗等现象，严重制约了各方比较有效的合作，政府强大的动员能力与巨大的社会物流服务能力比较有效 (3)紧急物流管理政策不足保障紧急物流的顺利运行，需要很多主体比较有效地合作，需要基础设施和人员等多重保障，容易受到人员管理、交通管制等政策的影响。 宏观方面，目前我国紧急物流所依据的法规分散在国家紧急管理法规体系中，呈现碎片化现象，而且依然存在大量空白，立法水平低，总体规划不足，多个紧急法案都是紧急时的产物。 微观上，紧急物流合作政策存在严重不足。 作为防疫初期强调，各地“一律”实施通道限制、人员限制及隔离防控措施，导致网络中断，严重影响紧急物流的比较有效的开展。 (四)近年来许多人共同建设的物流新闻平台不足，中国物流业新闻化高速发展，领域内各部门、各公司、各类新闻平台不少，但设定紧急物流运行时间表的官方专用新闻 物流新闻化是现代物流快速发展的基础物流新闻平台是物流有效运作的重要保障对紧急物流特别重要。 完整的紧急物流新闻平台应该包括物资诉求新闻平台、物流资源新闻平台、通道及运输新闻平台等。 这次疫情预防管理由于官方和完全的紧急物流新闻平台不足，每个医院的诉求只能通过微博和广播电台等渠道发表，医疗物资的申请需要介绍信，物资的分配依然需要层批准，依赖于路面通行 另外，紧急管理部门无法通过新闻系统及时掌握紧急物资的来源、诉求和供给、运力的数量和能力等新闻，无法实时管理物资的运输，难以制定正确的紧急物流决定，物资的供给 二、建立中国紧急物流系统构想的主要拷贝(一)目标紧急物流系统具备应对两个I级(特别是重大)突发公共事件的能力，基本上事件现场以外地区的社会经济正常运行，人民生活正常 紧急物流系统要在政府的领导和指挥下，广泛吸收社会力量，发挥政府相关部门强组织比较有效的动员能力，逐步发挥社会自组织化的迅速反应速度。 灾害前政府、公司、军队、基层社区组织等各主体必须建立密切合作的联动响应机制，科学必须制定预备方案以面对不同的突发公共事件。 灾后应急要具备强大的物流保障能力，确保应急物资迅速、准确、安全、及时到达必要的地区。 (二)大体1 .要建立总体计划，逐步完善紧急物流系统建设，需要不断迅速发展和完善。 及时总结过去的紧急情况，借鉴国外先进经验，立足于将来的指控，充分考虑可能发生紧急情况的各种复杂情况，制定顶层设计和整体计划，阶段性、有计划、有组织地实施，完全 2 .厉行节约，平战结合应急物流一般以灾害造成的人员伤害和财产损失最小为目标，以通常物流中经济效益最高、综合价格最小为目标，因此并不具备较弱的经济性，但这是应急物品 因此，建设紧急物流系统必须进行平战结合，完全利用现有的社会资源。 3 .政府主导，很多人参与紧急物流，需要面对突发公共事项所具有的突发性、不明确性、多样性和时间紧迫性等优势。 这种紧急物流系统的建设，仅仅依靠政府、公司或某个专业部门是不够的，因为在政府主导下需要很多力量的广泛参与。 4 .统一管理、统一全球紧急物流涉及储存、运输、配送等环节和多个主体的合作，这是因为统一的管理机构需要进行组织协调。 基于现有政府机构的设置，基于国家、省、地、县等四级管理系统，整合政府部门、领域协会、大学、研究机构及公司力量，包括一定数量造诣高、经验丰富的技术专家，体现专业、常设等优势的地方乃至国家 (三)建立路径1 .在构建“政、企、军、民”密切合作的紧急物流系统方面，根据以上目标和大体，结合中国现有的政府组织结构，构建“政、企、军、民”密切合作的紧急物流系统(图1 ) 中央紧急管理部门负责指导和协调，地方紧急管理部门是常设的政府事业单位，地方一级紧急物流管理部门由政策保障部门、运输配送部门、新闻管理部门及物资管理部门组成，在各部门之间实现新闻的双向传播。 地方紧急物流管理部门主要安排和管理政策保障部门、运输配送部门、新闻管理部门及物资管理部门的业务，一旦发生突发公共事件，对紧急物流活动进行整体统一的指挥和部署。 另外，地方应急管理部门之间要联合起来，立即交换新闻，共同实施灾害对策应急物流的指挥日程业务。 政策保障部门 由多个政府相关部门和紧急物流行业相关专家组成。 另一方面，根据国家法律，进一步制定符合地区实际的紧急物流法律，在灾害情况发生的情况下，紧急物流活动有法，实现紧急物流的规范化、高效化的迅速发展，在紧急物流活动中发挥规范、激励、制约等作用。 并且，在设计制定突发公共事件的紧急情况时，地方政府和相关物流公司的合同制度确定了各主体的责任和义务，确立了紧急物流补偿制度，对服务于紧急保障的物流公司给予了一定的资金支持，物流公司和运输配送部门的紧急救助 另一方面，在灾害发生时，与紧急物流运行过程中物资供求新闻传播不好、物资调度困难、紧急保障价格高等问题相比较，制定相应的支持政策，保证灾害发生时紧急物流的有效运行。 运输和配送部门 由政府、铁路部门、军队、运输、基层配送等相关的物流公司和社区管理委员会等构成，确保灾害时紧急物流的运输、配送事业顺利完成。 通常，运输配送部门与紧急物流行业专家合作，共同研究不同紧急情况下的紧急物流实务计划。 与社会上有能力、有社会责任感的物流公司建立合作关系，实行“平时各自运营，战时迅速组合”的与平战相结合的运营管理模式，建立铁路部门、军队和社区管理委员会等机构的比较有效的信息表达机制 新闻管理部门 区域紧急管理部门的新闻中心可以基于现有的政府公共新闻平台和it公司以及网络物流服务平台进行合作建立。 第一个职责是建立灾害前、灾害中、灾害后紧急物流公共新闻网络平台、各部门间新闻信息表达、紧急信息收集及地方紧急管理部门新闻发布业务等。 平时，新闻管理部门需要与地震、气象、公安、卫生防疫、环境保护、交通等部门进行比较有效的信息表达，了解各种紧急情况的相关情况，将新闻反馈给相关部门，安排应对。 突发公共事件发生后，加强与各部门的新闻信息表达，进行物资诉求、物流资源、通道及运输等新闻的管理工作，使其他部门迅速掌握最新、最快、最可靠的紧急物流新闻。 物资管理部门 由政府、救援物资储备基地签约的仓库等物流公司、生产公司以及商超、医药公司等主体组成。 平时物资管理部门需要与紧急物流行业专家合作共同研究不同紧急情况下物资管理工作的应急方案。 与各省市救援物资储备基地建立比较有效的信息表达机制，实时掌握救援物资储备情况，在灾害时迅速组织供应。 与紧急物资生产公司建立合作机制，根据生产公司生产的紧急物资种类的不同、供给能力的高低，按分类管理，制定灾害时的生产计划，在灾害时迅速组织生产。 与电子商务公司、商超、医药平台等公司建立合作机制，实时掌握救援物资和生活物资储备情况，搞好灾害时物资的供应配置。 与相关仓库物流公司合作制定紧急时的紧急物资管理安排方案等，确保灾害时完全的物资管理和供给能力。 在灾害发生时，指导相应的合作主体根据应急措施进行应急物资的准备、采购、管理等业务。 2 .平稳的紧急物流系统运行流程“政、企、军、民”的紧急物流系统运行流程主要由紧急物资采购、紧急物资运输和紧急物资配送和逆向物流等环节组成(图2 )。 紧急物流采购 物资管理部门取得新闻管理部门的灾害状况新闻后，迅速掌握救援物资储备基地及电商、商超、医药公司的储备是否充分，库存充足时将相关状况反馈给新闻管理部门和运输配送部门，紧急物资的运输配送 不足时，迅速组织紧急物资采购事业，安排相关生产公司的组织生产。 然后，搞好社会捐赠物资的保管，组织专业物流公司管理捐赠物资。 紧急物流运输 运输配送部门在收到新闻管理部门和物资管理部门的关系情况后，迅速与铁路部门、军区部队、相关物流公司及基层社区组织等按照事前计划制定运输计划，立即到达物资管理部门通知的货运地点取出货物 政策保障部门给予比较的政策支持，如给运输配送部门的运输团队优先的路权，打开绿色通道，给相关物流工作人员优先上岗等政策，保证物资供应的通知。 在遭受地震等自然灾害，道路障碍严重，物流公司难以完成运输任务的情况下，运输配送部门根据“平战结合”的大致情况，根据预案，迅速反馈军区运输部队，由专业的紧急灾害军区部队完成物资运输工作 紧急物流配送和逆向物流。 物资运输到社区管理委员会或基层配送物流公司后，社区管理委员会和基层配送公司安排完成“最后一公里”的配送任务。 根据灾害情况的相关情况，可以在广场、学校或体育馆设置紧急物资发放点。 在疫情严重、社区关闭等情况下，必须得到社区事业所的协助，确保紧急物资及时正确送达。 另外，紧急物资供应到医院后，发生的医疗垃圾应该由运输配送部门立即与专业的医疗逆向物流公司合作进行逆向物流处理。 三、加快建立中国应急物流系统的对策建议1 .加大应急物流系统的理论和政策研究应急管理系统始于欧美地区，相对于海外应急管理系统的建设，中国的应急管理系统还存在很多不足。 例如，美国突发事件管理系统nims将紧急事件的系统化设定为预防和准备、信息表现和新闻管理、资源管理、指挥和管理及日常管理和维护等功能模块，许多部门的组织合作，在紧急事件发生时 欧洲联盟的erc紧急应对中心面对重大紧急情况，可以迅速进行检查警报、紧急应对、多方协调、新闻共享，可以迅速向受灾地提供紧急支援。 这些机构多被常设，根据系统化功能模块的设计，许多政府部门共同参与创立。 根据这次新冠的肺炎疫情防控说明，中国需要建立“平时服务、紧急应急、战时应战”的多功能应急物流保障体系。 完整的应急物流保障体系需要对应急物流行业进行各方面的研究，鼓励军队院校、科学研究院、领域组织设立应急物流研究机构，在各高校开设应急物流管理等专业，加大应急物流行业对相关课题的支持力度， 2 .完整的紧急物流系统法律建设紧急物流法律系统是确保中国紧急物流长时间健康和迅速发展的重要保障。 目前我国紧急物流系统相关的现行法律法规缺乏系统性、可比性、完整性和实操性，部分存在冲突，需要更新。 像“传染病防治疗法”和“突发事件应对法”一样，两者关于哪个级别的政府或政府机关确认突发公共卫生事件的发生的表现发生了冲突。 相比之下，美日等发达国家在紧急物流管理体系、标准化立法及国家补偿等方面的建设比较完善，可以为我国紧急物流法律保障体系的建立提供参考和参考。 因此，紧急物流法的建设必须从此次新冠防治肺炎疫情中总结经验教训，适当借鉴美日等发达国家在紧急物流事业中的有益经验，系统计划、阶段性完整性、不断改进，确保紧急物流事业的有效性 紧急物流补偿法体系参考美国“市场分担”及日本“政府保险合作”等模式，确定紧急物流活动中政府、公司、军队、基层社区组织等参加者的责任、权利及义务，制定符合我国国情的多元化补偿方案 另外各地方政府相关部门必须结合紧急物流管理部门和地方实际制定地方性紧急物流规章制度的法律法规。 另一方面，与平时可能参与或参与紧急物流事业的公司或领域协会及学术机构合作，制定不同层次的紧急物流运输、仓库、配送、新闻交换等规章制度，确定各实施主体的责任和义务，对紧急物流的各环节进行规范 另一方面，战时的具体情况被具体分解，不会发生“一刀切”的现象。 3 .建立紧急联动响应机制在这次疫情防控过程中，政府、公司、军队、基层社区组织等多种主体合作，发挥了巨大的作用。 灾害发生时，命运共同体的意识是必不可少的。 要由政府主导，建立许多主体“政企合作、军民融合”的应急物流联动长期响应机制，在各方形成合作，提供更好的应急物流服务。 建议由国家和地方应急管理部主导建立物流协会、核心公司、社区委员会以及军队的合作信息表达机制。 平时与物流协会、核心公司、社区委员会及军队等机构建立有机联系，比较各主体不同功能的定位，按分类比较有效地管理。 与合作的公司进行应急方案的研究、应急方案的制定等工作，定期进行应急物流合作训练，在发生紧急情况时，确保迅速有效地与政府相关部门合作，进行应急物流保障工作。 建立许多主体共同参与的紧急物流新闻系统或平台，提高紧急情况物流新闻的相互共享水平。 联合许多主体加强应急方案的研究和制定，比较应急物流活动的不同环节，确定各主体的事业责任，建立应急物流运营的比较有效的联系，在面对不同的应急工作时，迅速建立专业的应急物流团队，与核心公司和政府、公司 4 .加快推进物流新业务的新模式迅速发展冷链物流、医药物流、生鲜物流、农村物流、社区终端配送、废弃物物流等多种分支物流，在此次新冠防治肺炎疫情管理中发挥重要意义，“无人配送” 将来有关部门要进一步加大物流业新技术、新设备、新业态、新模式的宣传，提高物流业产业结构的升级，推动物流业向自动化、智能化、无人化、智能化方向迅速发展。 优先推进网络、云计算、大数据、人工智能、区块链、5g等新闻技术在物流行业的广泛应用，特别是区块链技术在紧急物流物资管理中的应用。 逐步扩大无人机、agv机器人、无人卡车、无人仓库、智能快递柜等新设备在物流行业的应用和普及。 迅速发展“无车承运人”、“网络+物流”等网络运输的新业务状态，以及仓库一体化、城乡联合配送等物流配送的新模式。 提高物流人才培养力，鼓励大学和研究机构加强紧急物流等科研事业，为国家提供专业的紧急物流管理人才。