财讯：回顾与前瞻：何为现代化的税收征管法

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“现代化”一词产生于18世纪，其本身含义丰富。 从更广泛的意义上讲，对现代化的理解通常是指产业革命以来人类社会发生的深刻变化，这种变化包括从以前传来的经济社会政治文明向现代经济社会政治文明的转变，一般以国家或特定地区为基本地理单位。 《现代汉语词典》(第7版)从科学技术进步的立场出发，对“现代化”的词条进行了义项解释，意味着“使之具有现代先进科学技术水平”(第1423页)。 随着现代化理论的传播现代化观念已经深刻地影响着人们的社会生活和国家管理的全方位。 十八届三中全会“决定”确定，全面深化改革的总目标是完全迅速发展中国特色社会主义制度，推进国家管理体系和管理能力现代化。 十九大报告指出，新时期重复和快速发展中国特色社会主义的总任务是实现社会主义现代化和中华民族的伟大复兴，分两步建设社会主义现代化强国。 年党中央提出“贯彻税收法律的大体实施意见”以来，实体税法的法律化进程进入了高速公路。 由于新型冠状病毒大爆发、国内国际政治经济形势等多重影响，不可能每年实现所有税种的法律化，但目前预计2023年左右实现税种的法律化。 《税收征收管理法》(以下简称《税收征收管理法》)作为我国税收法治中重要程序法治的基础规范，在推进“放管服”改革、促进税务机关规范执法、保障纳税人财产权等方面性能明显。 过程公平是实质公平的前提和基础，重视正当过程的制度规范是现代法治的必然组成，税收征收管理法的现代化也是税收法定的大体和推进税收法治现代化的意义，税收征收管理制度以及现代化也是我国税收法治的全面现代化 一、稍稍停滞的《税收征收管理法》的修订1992年9月4日，第七届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议通过了《税收征收管理法》，于1993年1月1日正式实施。 之后，随着中国财税体制改革的深化，特别是纳税人权益保护意识的提高，人们更加强了修改《税收征收管理法》的呼声。 全国人民代表大会常务委员会分别于1995年2月28日、2001年4月28日、年6月29日、年4月24日对税收征收管理法进行了四次修改，其中后两次属于部分用语调整的局部适合法律修改。 年6月和年3月，国务院法制处理先后两次发布《税收征收管理法修正案(征求意见稿)》，向全社会公开征求意见。 与《税收征收管理法修正案》(以下简称“修正案”)相关的撰文案主要包括建立涉税新闻共享机制、优化纳税争议的“双重前置”制度、推进税收判断制度的设立、加强个人所得税的征收管理、整理税收利息及滞纳金体系等 应该说，《修正案》在社会各界已经达成了初步的普遍共识。 根据国务院2019年立法事业计划，《修正案》打算提请全国人民代表大会常务委员会审议，但受新型冠状病毒大爆发、中美贸易摩擦及经济增长速度放缓等综合因素的影响，2019年修正案没有按照以往计划要求审议。 但是，业界认为经济增长逐渐稳定，国内外形势略有好转，《税收征收管理法》的修改进程将择机推进。 现在我国的新型冠状病毒大爆发已经基本得到控制，经济社会秩序也开始全面恢复。 在新时期国内国际“双重循环”战术的指导下，国内经济也在持续恢复，实行税收法定的大体立法安排将继续推进。 展望未来的税收立法，在税收实体立法层面，《增值税法》、《支出税法》、《土地增值税法》、《关税法》等税收立法继续按照规定的动作完成立法，争议逐渐消除的《房地产税法》也是经济社会迅速发展等具体内容 从全面推进税收法治建设的视野看，保护纳税人的实体权益和程序权益同等重要，税收程序法和税收实体法的修改程序需要合作推进，加快我国更全面、更科学的税收法律体系的形成。 《税收征收管理法》的修改事业现在暂时停滞，但预计在近2~3年内，《税收征收管理法(修正案)》将选择权提交全国人民代表大会常务委员会审议通过。 同时，《税收征收管理法》的修改不是中国程序税法的最终归属，中国财税法学界已经开始呼吁制定指挥实体税法和程序税法的《税法总则》，在条件成熟时研究和制定《税法典》。 《税收征收管理法》的及时修改，有利于保障中国税收序论法与中国税收实体法的及时匹配和相互促进，为后续《税法总则》、《税法典》的制定提供良好的秩序制度基础和规则支持。 二、数字革命和税收征管能力建设数字革命的标志是计算机发明和数字化时代的到来，20世纪90年代以来随着网络的高速发展，数字革命促进了数字技术的广泛应用，改变了中国的经济环境和经济活动。 数字革命引起了数字经济的高速发展，数字经济不断扩大规模，迅速扩大到各行业，特别是对中国税收征收管理行业产生了巨大影响。 数字革命带来了数字化技术，给税收征收管理带来了强烈的技术支持，促进了税收征收管理的技术变革。 数字革命以前，税收征收管理机构在税收征收管理过程中存在很多困难，首先取决于征收双方的“双重不对称”状况。 首先是税务机关对纳税人新闻的不对称 数字革命以前，税务机关不容易完全掌握纳税人的税务新闻，如果纳税人不诚实申报，税务机关也不容易用一点手段弄清纳税人的相关交易事实，税务机关和纳税人之间存在新闻不对称。 其次是纳税人对税务机关新闻的不对称 税务机关在税收法律政策和征收管理新闻的透明度等方面有新闻的不对称 数字革命以前，税制相的应对多而复杂，税收政策经常变更，纳税申报比以前传来等理由，中小企业和自然人纳税人无法及时掌握相关税法信息和接触更方便的汇款方法，影响了他们依法纳税能力的提高。 从现阶段看，数字经济的迅速发展对缓解税收征收关系中这两类新闻的不对称起着直接的作用。 总体来说，中国数字经济的迅速发展和税收征管能力的变迁共经历了三个阶段:一是电子商务时期。 年前，电子商务是主要的网络应用方法，数字经济成为征税的对象和对象，电子商务对以前流传的税收征收管理政策有重要影响。 第二个是“网络加”的时期。 -年，“网络+”是一种新的应用方法，在这个新阶段，移动网络、移动支付等新兴行业迅速发展，社会各界对数据的重视程度进一步提高，电子税务局等新的税收征收管理方法也在这个阶段迅速发展 三是“大数据+云计算”时期。 年后，数字技术以云计算、人工智能等为第一快速发展方向，“万物互联”的概念逐渐广为人知，基于网络、云计算和大数据等一系列数字技术驱动的数字 《税收征收管理法(修正案)》第七条规定:“国家有计划地使用现代新闻技术装备各级税务机关，加强税收征收管理新闻系统的现代化建设，建立和健全税务机关与政府其他管理机关的新闻共享制度。” “纳税人、扣缴义务人及其他有关机构和个体必须按照国家有关规定忠实地向税务机关提供纳税和扣缴的代缴、代缴税款的相关消息和其他涉税消息。 “在数字革命时代，税收征管能力体现了新闻收集、反馈、相互作用和解决的综合应用能力。 在新数字技术的引领下，纳税人的纳税申报从以前传达的“单向申报”变为现代化征收管理模式下相关数据库系统的“相互匹配”，一方面减少税务机关的员工人数，一方面比较有效地减少潜在的误差 对纳税服务来说，数字革命的兴起与网络、大数据、人工智能、区块链等现代化税收征收管理技术迅速融合，可以比较有效地提高税收征收管理的性能，使纳税人更方便、迅速、高效地征税 新的现代化税务数据及其信用管理工具，税务机关可以更准确、自主、主动地统计纳税人的涉税新闻，纳税人也可以减少申报汇款的价格和税收合规风险。 三、减税减费和优化征收管理经营者环境到2007年，世界经济经历了10多年的高速增长和繁荣期，在2008年美国次贷危机引发的世界金融危机后，世界经济从繁荣走向衰退。 另外，-由于-2019年中美贸易摩擦加剧和年新型冠状病毒大爆发影响等不利因素，世界经济增速明显放缓，世界经济进入调整期，世界进入了“减税”时代。 中国、日本、美国、法国等国家相继发表了“减税计划”，这些减税政策会影响世界今后两三十年的经济竞争力，改变世界经济结构。 放眼历史长河，全球减税不是短期的技术政策，而是长时间或中长时间的战术政策。 在经济全球化的背景下，国家和地区之间已经形成了各种好处紧密啮合的命运共同体，作为世界第二大经济大国的中国也在实际行动中积极适应，积极参加世界减税大潮。 减税降费是有中国特色的政策性表现，体现了现阶段中国政府收入结构的优化和减轻公司税务负担的特点。 近年来，中国减税减费的力量越来越大，在目前的政策框架下，“减税减费”是积极财政政策的重要组成部分，也是供给方结构性改革“降价金”的重要措施。 中国实施减税降费政策的主要原因是，年以后中国经济转型进入实质性推进阶段，经济结构调整和产业转型升级成为经济快速发展的重要战术和主攻方向。 年，中央正式提出了“供给侧结构性改革”的战术方向，开始实施“三去一降一补”的措施。 年，党的十九大又提出了中国经济从快速发展向优质快速发展转变的确定方向和要求。 年下半年以来，中国经济下行压力进一步加大，政策供给开始更加重视持续性、稳定性和长期性。 年1月，新型冠状病毒大爆发发生后，中国经济受到国内新型冠状病毒大爆发、美国欺凌压力、国际经济形势下跌等多重影响，明确了国内国际“双重循环”的新战术。 在这种背景下，中国实施减税降费政策，短期内减税降费政策需要发挥“反周期调节”的作用，适度缓解经济下行压力，其中长期以来，中国有可能继续推行永久减税降费政策，这是当前税制结构的重大 除此之外，在税收征收管理政策中，也推进“放水养鱼”、“留青山”、“优化经营者环境”等更宽容灵活的征收管理理念和思维。 《税收征收管理法(修正案)》确定税收征收管理基本流程由纳税人自行计税申报的基础上，纳税申报、税额确认、税金追征、纠纷解决等环节组成。 《修正案》还设置了“第六章税额确认”，把税额确认作为税收征收管理的中心环节，详细规定了税额确认的手续规则、确认规则、举证责任分配等。 这种制度设计应该说很好地规范税务机关的执法程序和程序，使税收征收管理的基本要素构成更科学合理。 年，中国正式将“优化商业环境”提高到国家战术水平，从中央到地方各级政府，对商业环境的关心度迅速提高。 现代各国经济迅速发展的实践表明，良好的税务经营者环境是提高市场经济主体活力的动力，一国或地区的国际竞争力和综合国力、软实力和影响很大。 在《修正案》中，立法者优化延期、分割纳税制度，延期税金审查权配置到县以上税务机关，对缺乏补充税金能力的纳税人导入分割纳税制度，追加修正申报制度，追加税收利息、不追加规定，进行预约裁定制度。 四、在民法典背景下税收征收管理法的统一性年5月28日，十三届全国人民代表大会三次会议的表决通过了《中华人民共和国民法》(以下简称《民法典》)，《民法典》从2021年1月1日开始实施。 《民法典》的发布标志着属于法律体系上大陆法系的中国正式进入了“民法典时代”。 《民法典》对中国税收立法有重大影响，特别是私募股权保障理念进一步深化。 如果民法规范是从私法的角度保护社会大众的私有权来确定私人主体之间的财产关系，那么税法规范就是从公法层面保护纳税人的私有权来确定政府和纳税人之间的财产关系。 除此之外，《民法典》的立法副本对《税收征收管理法》的修改也有很多正向启发和有益参考。 其相关条文的规定和表达，对《税收征收管理法》的修订有相当的参考价值，可以促进《税收征收管理法》的整个修订朝着更系统、科学、完善、统一的方向健康快速地发展。 首先，《民法典》的市场主体和《税收征收管理法》中的纳税人应该具有统一性。 法典规定的市场主体包括自然人、法人、不法者组织，但在现行的《征收管理法》等相关税法中，纳税主体的规定多是个体、单位等以前就传达的。 《民法典》关于市场主体的定义，对我们修订《税收征收管理法》纳税人表现的现代化有相当大的启示吧。 现行《税收征收管理法》中规定的纳税主体和规则对象主要指公司，没有面向自然人的相关规定。 《税收征收管理法(修正案)》已经引进和加强了自然人纳税人征收管理程序性规定，但科学、成熟、完善的《税收征收管理法》应该面向所有市场主体，税法上主体和民法上主体几乎存在实质性差异 目前，《税收征收管理法》和修正案在这方面也是持续完整的，而且“个体”或“单位”的概念内涵和外延相对模糊，不符合法律规范的确定性大体上是。 因此，税收征收管理程序未来的立法应该在税务行政相对人方面与《民法典》更好地联系，更规范地规定纳税主体。 其次，《民法典》基本定义了市场经济的各种交易，但《税收征收管理法》的概念逻辑需要建立在统一的《民法典》之上。 《民法典》作为中国社会经济生活的百科全书，相关交易的概念明确和理论论证应该最合理、最明确。 在《税收征收管理法》的立法过程中，有必要就《民法》的基本概念之一进行词语吸收，一点基本理论值得合理借鉴。 例如，“优先”一词在民法19条文中出现了36次，民法详细规定了优先购买权、优先受让人权、优先受益权等相关制度。 另外，《税收征收管理法(修正案)》根据原规定进一步完善税收优先受益权制度，纳税人因故意或过失不能履行纳税义务的，税务机关对纳税人的不动产设置税收优先受益权，规定纳税人处置时优先受益 当然，现行《税收征收管理法》第五十条规定的撤销权和代位权也是对民事法律规范的充分借鉴和参考应用。 最后，《民法典》是规范平等主体之间私法关系的法典，《税收征收管理法》也需要强调新时期纳税人和国家通过税收确立“公法债务”的平等地位。 《民法典》的颁布和实施进一步强调了纳税人和国家之间的这种平等地位，这对税收征收管理程序的立法理念和价值观也有相当的启示。 纳税人和国家之间应该是税收债权关系。 这是因为在修改《税收征收管理法》的过程中，国家必须在征税过程中贯彻更保守的立法方向，而且自然人在纳税过程中的各种权益应该得到更可靠的保障。 《税收征收管理法(修正案)》第一百二十六条规定:“纳税人、扣缴义务人、纳税保证人和税务机关发生关于纳税上和直接税金的行政处罚上的争议的，可以依法申请行政复议。 对行政复议的决定不服的，可以先按照复议机关的纳税决定缴纳、解纳税款，或者提供相应的保证，然后依法向人民法院起诉。 这是现行《税收征收管理法》第88条规定的“双重前置”制度的重大修改，在复议阶段确定了不需要“清税”的“有利于纳税人”的现代化立法理念，纳税人进行税务行政复议的规格门槛也大幅下降。 五、依法治税、征收管理效能和管理能力现代化依法治税是全国税务部门推进法治政府建设的中心工作，也是依法治国背景下检查税收管理效能的重要标准。 依法治税是国家管理现代化的重要副本，创造法治化的经营者环境是税收现代化的体现，税法能否科学完整、充分有效地实施，直接反映了国家的管理现代化水平。 党的十八届三中全会从推进国家管理体系和管理能力现代化的高度税制改革和法治化事业，将税收功能的作用不仅扩展到经济行业，还扩展到经济、政治、文化、社会、生态文明等多个行业，深入参与国家法治化管理的全方位，治国理政 在新时期推进依法治税，有助于更好地发挥税收功能的作用，加快税收管理现代化进程，推进国家管理现代化。 《税收征收管理法》是依法治税的重要法律保障和程序性支持，对规范税务机关执法和税务行政相对人的合法权益有很多重要规定，科学、合理、及时修改《税收征收管理法》是基于中国法律 20世纪以来，世界上最主要的财政国家模式是税收国、自产国和租赁国。 税收国家的财政收入主要来自私营部门和个人缴纳的税收 改革开放前，中国是典型的自产国，改革开放后，中国经过租赁国的暂时过渡，开始成为一定程度的税收国。 这个过程是中国经济飞跃的过程，也是财政收入高速增加的过程。 但是有必要指出中国从自产国向税收国转移是一个渐进的过程，与其他国家特别是西方国家相比，中国财政收入中的自产部分依然占很大比例。 这是因为在政府的收入中，来自国有企业或国有资本的投资收益(包括税收)比较大。 税收国家是现代国家快速发展的方向和目标税收国家以市场经济和法治国家为基础建设税收国家对政府和纳税人具有重要意义。 中国实现小康社会建设目标之一是建设税负平衡适度的税收国家。 税收征收管理能力的现代化是政府和纳税人各得其所，社会财富也平衡。 中国在向税收国家逐步转变的过程中，除了持续稳定的国有资产投资收益外，国家的财政收入越来越依赖公司和个人缴纳的税收。 因此，在中国走向税收国家的过程中，《税收征收管理法》的修改和税收征收管理现代化发挥了重要的作用。 《税收征收管理法(修正案)》除了立足于规则条文草案体的现代化角度外，还对与其他法律规定的协调进行了很多调整和改善。 一是与《行政强制法》挂钩 《修正案》第五十九条将“滞纳金”改名为“税收利息”，利率在国务院结合人民币贷款基准利率和市场贷款利率的合理水平上综合明确，区别于行政强制法中的滞纳金。 二是与刑法修正案(七)的联系。 《修正案》第86条等将“逃税”变更为“逃避纳税”，规定因过失而纳税少或未缴纳的情况下，承担比逃避纳税更轻的法律责任，减轻纳税人的负担。 三是与“先验算法”相联系 《修正案》第三条确定规定，除法律、行政法规和国务院规定外，任何机构都不得突破国家统一税制规定的税收优惠政策。 违反法律、行政法规的规定，擅自发放的税收收入指标无效，税务机关不得执行。 着眼未来，《税收征收管理法》的修改致力于指挥税收管理现代化，贯彻新时期快速发展理念，推进国家管理体系和管理能力现代化的高度，提高立法质量，增强立法效能，实现良法善治，中国为本 (作者王桦宇是上海交通大学财税法研究中心副主任。 宋以珍是上海交通大学凯原法学院硕士研究生)(本文来自澎湃信息，越来越多的原始信息请下载“澎湃信息”APP )