财讯：行政级别与城市快速发展

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如果理解城市的行政水平的话，很有可能会扯理解城市快速发展的“牛鼻子”。 近年来河南省有很多全国人民代表大会代表和全国政协委员建议省会郑州提升为副省级城市。 图为去年1月11日拍航空照片的郑州市郑东新区中央商务区风景。 东方ic资料一、理解城市行政水平近几年，城市问题成为人们关注的焦点问题之一。 河北雄安新区的“横空出生”不能说引起了对未来城市快速发展模式的热烈讨论。 不能说很多地方强烈赢得了国家中心城市的顶级计划。 另外，不能说城市排名和城市房价的变动每次都在网上引起了“地区攻击”。 城市的价值是可以提供更高的生产力。 美国哈佛大学的城市经济学家爱德华·格雷泽说城市是人类最伟大的发明。 城市效率化的来源现在主要归结于两个方面，一是位置独特或资源丰富带来的价格特征，二是城市经济学文献强调的集中效应，其具体表现形式可以多种多样。 例如规模经济、交通基础设施便利性、创新思想冲突等。 这些确实是非常有价值的注意，但总体来说，我们对集聚的理解至今还没有超过划时代的英国经济学家马歇尔( alfred marshall，1842—1924 )。 在1920年出版的《经济学原理》一书中，马歇尔指出，集聚是为了降低运输价格，生产要素在城市的集聚有助于降低运输物的价格、运输人的价格、运输思想的价格这三种运输价格。 本研究指出第四类在理解作为不可忽视的运输价格的“运输权力”的价格和中国城市的迅速发展方面的重要作用。 集聚效应是城市的第一特征，但中国城市和西方城市的资源集聚方法和过程大不相同。 通常，西方城市的资源集聚过程是市场自愿的，独立于原来的封建农庄，因此城市化的过程主要是市场经济持续扩大的过程。 但是，中国的城市化进程明显不同。 自古以来，中国就是中央集权国家 在这种政治体制下，所有重要的资源或生产要素，如资金、人力资本、基础设施投资、先进技术和优惠政策，从中央到地方、从上级城市到下级城市依次分配。 美国中国问题专家李灿如( ken lieberthal )将这种高度集权的政治体制视为中国经济增长最重要的刺激源。 以财政资金这个地方经济迅速发展最重要的资源之一为例 在以前报道的中央-省-市-县-乡五级财政体制中，上级资金从中央层转移到下方，各级政府一般优先诉说本级政府的财力，结果下级政府的财源经常被上级政府“剥夺”，但事权下降层累积，地方财权和 因此，从90年代开始中央在一点省市尝试了“扩权强县”“省直管县”的改革，其实是为了不让上级回收下级的财政资金。 研究中国的城市化和城市生产效率不能忽视中国行政等级体系中的城市等级。 在中国独特的政治制度和行政体系下，城市行政水平可能是基础设施投入、人才吸引、交通设施、创业环境、教育环境等导致城市集中效应的更根本的因素。 例如，副省级省会城市，对于普通地级市，前者可以从上级获得越来越多的财政资金投入基础设施建设，以大城市户口吸引越来越多的优秀人才，利用省会城市的行政地位成为全省交通的枢纽 在有网络效应的经济环境中，一个城市只有更高的行政水平才能获得越来越多的资源，然后用越来越多的资源实现更好的经济快速发展环境，这是正反馈效应。 这种正反馈效应的推手是城市的行政水平。 因此，通过理解城市的行政水平，很可能会拉起理解城市快速发展的“牛鼻子”。 不理解城市水平，单纯分解城市的集中效果和市场力量可能是“本末倒置”。 二、中国城市水平体系(一)中国城市水平变迁过程改革开放以来，中国城市的政治水平通常分为直辖市、副省级城市、非副省级省会城市和普通地级市。 普通地级市下面还有一点县级市，我们常说的“城市”一般是指地级市和更高的城市。 直辖市直接属于中央管辖，而且当地市委书记经常由中央政治局委员担任，当地市长是正部长级，在各种城市中政治级最高。 省会城市是省行政中心，当地市委书记由副省级省委常务委员会负责，级一般高于地级市。 我国城市级架构中比较特殊的类型是副省级城市，于1994年正式实施。 根据1994年2月25日中央机构编制委员会发表的中篇[1994]1号文件，哈尔滨、长春、沈阳、大连、青岛、南京、宁波、厦门、武汉、广州、深圳、成都、重庆、西安、济南 1995年，“中央机构编制委员会<； 关于副省级市几个问题的意见>； 的通知》(中篇发[1995]5号)决定将上述16市定为“副省级市”。 因为除济南和杭州以外的其他14个城市都是原计划单列市，这个副省级城市也可以追溯到1980年代成立的计划单列市。 1983年2月，中国共产党中央、国务院颁发了《中国共产党中央、国务院承认四川省委、四川省人民政府<》。 关于重庆市经济体制综合改革试点意见的报告>； 》决定对重庆市实行计划单列，赋予省级经济管理权限，重庆升格为计划单列市。 从1984年开始，中央发布了《重庆市、武汉市、沈阳市、大连市关于计划单列的通知》、《要求一点城市解决国家计划中单列账户的报告》、《关于批准青岛市计划单列》等政策文件，批评了多个计划单列市 至此，我国计划单列市共计14个。 计划单列市的设立，重点授予相应城市的省级经济管理权限，财政收支直接联系中央，中央财政和地方财政2分，不需要支付省级财政。 关于政治水平，计划单列市的高层通常由中央任命，水平为副省级，但关于政治水平的设定，特别是下级部门和机关的水平设定、人员配置，没有规定。 国务院在1989年批准南京、成都、长春执行计划单列时，进一步要求“三市也不要增加机构的晋升和编制”。 “副省级城市强调城市政治水平，《关于广州等16个城市干部管理范围问题的通知》(集团通字[1994]28号)规定副省级城市市委书记、市人民代表大会常务委员会主任、市长、市政协主席职务为“中国共产党中央管理干部” 《中央机构编制委员会印刷<； 关于副省级市几个问题的意见>； 的通知》(中篇发[1995]5号)也规定了副省级城市的市直业部门和内设机关的政治水平。 然后，“人事部关于印刷<； 副省级市国家公务员、非领导职位设置实施办法>； 的通知》(人发[1996]86号)还规定了副省级城市的公务员和非领导职位的等级和设置。 1994年以后，除重庆市于1997年晋升为直辖市外，中国地级以上城市的行政水平没有大的变化。 (二)上级城市享受的资源配置便利在我国城市经济的快速发展中，行政资源配置很重要。 在建立社会主义市场经济体制之前，我国以计划经济为主，包括物资供给、资金和重要生产资料的筹措等，以自上而下的计划为基础。 在行政制度不变的情况下，如果某城市晋升为计划单列市(后来是副省级城市)，就意味着该城市在经济财政上绕开省级政府直接在中央管辖之下，这将给当地经济的迅速发展带来重大的资金和物资支持。 建立社会主义市场经济体制后，城市水平在城市的快速发展中依然发挥着重要的意义。 对副省级城市来说，第一表现为五个方面:首先晋升为副省级城市，最直观的利益集团是公务员集团。 副省级城市“四班班子”之首的市委书记、市人民代表大会主任、市长、市政协主席都是副部级，副职是正厅级，更大的晋升激励有助于调动公务员群体的积极性和政府行政效率。 其次，在中央政府部门的信息表现中，副省级城市和通常城市的区别在于，副省级城市拥有部分省级的经济社会管理权限，具备与中央部委直接表现信息的途径，而且地方长官相对较高的行政水平为城市带来了越来越多的来自中央政府的政治 第三，在招商竞争中，副省级城市拥有更大的批准自主权，可以降低公司面临的批准风险，有助于投资落地。 对国企来说，国企高管或其主管部门的官员也有行政级别，地方长官更高的行政级别增加了与大型国企合作的机会，特别是与同一个副省级骨干中央企业合作的可能性。 第四，更高政治水平的城市经常成为中央政府区域快速发展战术的重点，被赋予快速发展整个区域的特别定位。 例如，从《人民日报》年9月19日发表的报道“东北振兴是4个副省级城市破局”中强调“在点带面，局部牵引整体，可以提高迅速的发展效率”。 这种地区快速发展政策有助于高级城市获得越来越多的优惠政策，吸引地区内劳动力、资金、技术人才等经济快速发展因素。 第五，非省计划单列市大连、青岛、宁波、厦门、深圳在1994年明确为副省级城市后，依然保存计划单列的资格，在国家计划中被视为省级单位，财政收支直接联系中央，不需要支付省级财政， 省会城市是省级政府部门的驻地，当地市委书记由副省级省委常务委员会负责，高于普通地级市的正厅级，资源配置方面的便利主要有四个方面:首先，省级政府下属部门的长官普遍是正厅级，支持省级政府部门的政策 其次，在经济快速发展的过程中，如投资立项、税收优惠、土地征用等许多事项都需要省级政府部门的审批，接近省级政府部门驻地可以减少公司的考核价格，这增加了省会城市对公司投资的魅力 第三，省会作为省的门户城市，往往有一个省承担着资金、技术、高级人才等高端要素的吸引集聚功能，在市政建设、基础设施等方面集中投入全省力量。 近年来，许多省为了引进高端要素，形成自己的话语权，在与其他地区的竞争中获胜，实行了“强省会”战术。 安徽省将分割地级市巢湖，将部分地区纳入省会合肥，加大省会规模，积极努力把合肥确立为南京、杭州同级“长三角”副中心城市。 山东省以前传入经济强省，在河南郑州批准“国家中心城市”后，山东省委常务委员会、济南市委书记王文涛在全国人民代表大会期间提出“全省力量实施省会战术，济南强为山东强”。 第四，省会城市往往在地方产业计划中要求模范领导。 这是因为优先获得资源补助，通过省级统一和其他城市的错位，可以实现优先迅速的发展。 (三)城市水平和城市迅速发展高政治水平的城市一系列资源配置方便，从事后，被赋予高政治水平的城市经济社会的迅速发展速度往往更快，在一个地区内的重要性随着时间的推移而逐渐提高。 我们用城市实际gdp在全省实际gdp中所占的比重来衡量一个城市在一省经济中的重要性 我们于1999年和年收集了除我国直辖市以外的非普通地级市在所在省实际gdp中所占的比重。 如图1所示 图1的横轴是各省非普通地级市1999年实际gdp占本省gdp的比例，纵轴是年实际gdp的总量占本省gdp的比例。 图中直线为45度对角线，位于直线的左上角，证明该省年占1999年非普通地级市gdp的比重上升，位于右下角比重下降。 总体上证明，越接近右上，该省经济对非普通地级市的依赖越大，越接近左下，依赖越小。 如图1的非普通地级市1999年和年gdp所在省的比例所示，在26个省级行政区划中，6个省位于直线右下，3个省大致位于直线上，17个省位于直线左上，年与1999年相比，6个省的非普通地级市gdp 年各省非普通地级市gdp所占比例与1999年的差值平均值为3.36%，证明了从1999年到年，平均特殊政治水平的城市gdp所占比例上升了3.36个百分点。 年各省非普通地级市占gdp的比例与1999年的差距中位数为3.19%，同样支持了我们的估计。 此外，更好地促进城市的快速发展至少是地方政府的目标之一，城市级城市对快速发展的重要性也从许多地方政府对城市级的追求中反映出来。 年全国人民代表大会代表陈泽民、年全国人民代表张立勇、全国政协委员朱专兴提出把河南郑州提升为副省级城市，引起社会广泛讨论，体现了河南对副省级城市的追求和对其他城市高政治水平的关心。 除河南郑州外，甘肃省兰州市城乡规划设计研究院制定的《中国兰州2030城市规划远景》提出“创造条件将兰州提升为副省级城市”。 1994年在中央明确厦门等16个市是副省级城市后，福建省向中央报告了“关于将福州市行政等级设定为副省级市的申请报告”，但没有被批准，多年来福州市一直在申请晋升为副省级城市。 三、城市行政水平与生产率的关系(一)城市水平越高，公司全要素生产率越高的本研究发现，一个城市的行政水平越高，公司全要素生产率( tfp )越高。 具体来说，与普通地级市相比，随着城市水平的提高，非副省级省会城市和副省级城市的平均tfp提高了。 将非副省级省会和副省级城市归为一类，同样发现对普通地级市具有更高的生产效率。 从子公司的整体体制类型来看，城市水平越高，国企和外资企业的tfp越高，但民营企业的tfp反而越低。 另一方面，国有企业比其他公司天然地与地方政府有着更密切的经济和政治联系，因此，高行政级别的地方政府能够动员的资源越多，国有企业就越能受益。 另一方面，高行政级别的地方政府在吸引外商投资方面享有更大的审查权和优惠权，更受高质量的外国资本和港澳台资本的欢迎。 但是，民营企业子样本的回归结果是含蓄的，在行政手段配置资源的竞争中，民营企业与国企、外资企业之间可能是零和游戏。 另外，自然的疑问是城市水平可能被错误地视为城市经济快速发展水平的代理变量。 如果城市水平反映了城市经济的快速发展水平，人均gdp越高的城市，国企和外资企业的tfp必须越高，民营企业的tfp必须越低。 但事实上，我们发现，人均gdp越高的城市，民营企业的tfp越高，国企和外资企业的tfp与城市生活的人均gdp的关联性越弱。 这表明城市水平存在着影响与城市经济快速发展水平不同的独立城市tfp的途径。 (二)城市级影响资源失配本研究表明，城市级提高了城市tfp整体水平，但使资源失配程度恶化。 行政水平越高的城市，资源不匹配的程度越严重。 从所有系统类型来看，城市层面引起的资源错误匹配主要来源于国有企业和外资企业内部的资源错误匹配，民营企业内部的资源配置效率反而随着行政水平的提高而改善。 从综合税率的扭曲程度来看，虽然总体上不影响行政水平，但在国企和外资企业内部，城市水平依然引起资源的不匹配，在民营企业内部，城市水平降低了资源的不匹配程度。 (3)城市层面的影响机制为了更好地理解上述结论，本研究进一步验证了城市层面发挥作用的途径。 首先，上级城市的政府经常享有更大的财政自主权，在支持和归还上级财政资金方面也有特点。 因为这些城市可以支持政府给公司越来越多的补助金。 其次，高级城市往往有更好的公共服务，科研资源也分配给了这些城市。 这是因为他们可以聚集越来越多的高科技人才。 这些城市的公司在雇佣技术人才方面更有特点。 第三，中国银行等金融机构也具有一定的政治特征，金融资源被分配到越来越高的政治水平城市，这些城市的公司享受到越来越多的融资便利。 第四，中国从1994年开始划分税制，地方政府在招商时给予公司税收优惠，因为等级越高的地方政府财产权越大，这给公司的税收优惠也越多。 在这四个方面的基础上，本研究通过计量检查发现，城市政治水平带来了越来越多的政府补贴、融资便利性、人才特征以及更低的地方税收负面。 与民营企业相比，城市政治层面的政府补贴、人才特征、融资便利主要出现在国企，地方税负特征主要出现在外资企业。 但是，资源配置的非竞争机制容易失去效率，这个结果比我们的基本结果高级城市国企和外资企业的tfp高，但资源的不匹配程度更严重，具有一致性。 四、政策对本研究的启示，另一方面，城市水平提高了城市生产率的整体水平，这以提高国企和外资企业的生产率，降低民营企业的生产率为代价。 另一方面，城市水平恶化了城市内部资源的失配程度，这也首先表现在国企和外资企业内部资源配置的恶化上。 具体来说，在城市一级发挥作用的途径包括越来越多的政府补贴、更大的人才特征、更低的融资利率和更小的地方税负，这些特征也在国企和外资企业中更明显地体现出来。 本研究具有重要的政策意义 首先，城市的行政水平影响城乡之间不平衡的迅速发展，因此在经济快速发展的过程中应该逐渐淡化城市的行政水平。 中国现在的第一矛盾是快速发展不平衡和不充分，平衡快速发展的关键是减少行政资源对先发地区的“偏爱”，增加对后发地区的支持。 其次，要限制城市规模，可以从弱化城市水平开始。 城市水平会影响资源流动，所以如果不改变现在城市之间的权力关系框架，自由开放人口、技术等要素流动的限制，高政治水平的城市必然会迅速“膨胀”，但这种“膨胀”并不一定有效率。 我们的观点是肯定的，需要允许人口自由流动，但前提是减少行政干预，否则效果可能相反。 再次要妥善解决行政水平和市场系统在资源配置过程中的关系。 本研究发现城市政治水平带来的好处主要出现在国企和外资企业中，民营企业没有受益。 这表明国企、外资企业和民营企业之间存在一定程度的零和游戏，行政手段在配置资源时必须致力于为所有不同的制公司提供公平竞争的机会，由此十八届三中全会提出的“市场资源配置 (本文作者江艇是中国人民大学国家快速发展与战术研究院研究员、经济学院助理教授，孙鲱鹏是清华大学经济管理学院博士生，聂辉华是中国人民大学国家快速发展与战术研究院常务副院长、经济学院教授。 本文原刊于《管理世界》年第三期，原题为“城市水平、全要素生产率和资源错误匹配”。 作者进行大篇幅改写，相关技术的详情请参考原文。 (本文来自澎湃信息，越来越多的原始信息请下载“澎湃信息”APP )