财讯：国研中心｜关于土地“成片开发”的几个建议

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新版《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)于2019年8月在第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上审议，自年1月1日起实施。 该法首次确定了(以法律形式)提出土地“座椅开发”的概念和规定。 但是，“座椅开发”的定义不确定，引起了广泛的热会议乃至很多争论。 争论的焦点是“片开发”是否扩大土地征收范围和规模，继续大量占有农地削弱耕地资源基础，侵害农民合法土地(增值)的利益。 为此，必须尽快决定“片材开发”的内涵和标准。 一、客观地拆除对“片开发”的主要疑问“片开发”，首次(以法律形式)修订的《土地管理法》第五章(“建设用地”)的第45条(“为了公共利益的需要，有以下情况之一，确实有必要。 “片开发”一提出，就引起社会的关注、疑问。 疑问以“图纸开发”的提出和法律的形式确定，焦点是是否偏离压缩土地征收的政策方向。 会恶化各地(地方政府)的土地开发热和开发区热吗？ 会进一步加快土地“农转非”和耕地资源流失吗？ 扭转侵害农民土地权益的现象没用吗？ 这些疑问反映了土地问题在中国历法中是敏感的经济问题、社会问题和政治问题。 土地问题的核心是土地权益问题 座椅开发与土地开发主体、开发收益及其分配、开发用途及其限制等相关，无论从经济角度还是从社会、法律、政治角度，座椅开发问题都是当前土地问题行业的敏感问题、热点问题。 解决不好，就会引起社会矛盾、经济变动，延缓国家战术目标的实现和地区社会经济的持续迅速发展。 对于这样的疑问，有必要从“表单开发”的内涵和基准等方面把握和回答。 二、尽快确定“片开发”的基本内涵(一)从“片开发”的边缘理解“片开发”，在国内从20多年前就有过讨论，聚焦于(外向型)经济开发(开放)区建设的讨论，片开发的首要目的是什么 另外，在海外应该也有类似于“地区开发”和“集群开发”等强调大面积一体化开发、追求规模效果的座椅开发的用语。 后者强调开发项目之间的成套或成套开发、综合开发，追求综合效果或组合效果。 这种意义上的土地“片开发”对吸引国家(国内外)投资，加快工业化和城市化进程，实现经济高速发展发挥重要作用。 当然，引起了农地非农化、农民土地权益受损、土地开发利用粗放等一系列问题。 (二)分析“片材开发”不同观点的“片材开发”不仅是纯粹的学术概念，而且是具有浓厚政策色彩、时代特征和中国特色的用语。 但是，关于现在的座椅开发的认知不统一，对此也有不同的定义。 第一(比较流行的)观点是，座椅开发是指在取得国有土地的采用权后，按计划综合开发建设土地(包括整地、排水供给、供电、供热、道路交通、通信等公共设施)，形成工业用地和其他建设用地的条件， 第二个(比较直观的)观点认为，座椅开发是住宅小区、开发区、工业园区式的开发。 第三个(比较感情上的)观点认为，图纸开发通常等同于集饮食、购物、娱乐为一体的图纸开发，或者综合房地产开发。 当然，也有其他观点，比如认为片材开发是大规模开发，认为片材开发是成套开发，认为片材开发是综合开发，认为片材开发类似于原来的1级开发等。 (3)综合定义“图纸开发”的基本内涵，结合最新《土地管理法》所示的法律语境，认为“图纸开发”应具备以下六个基本特征:一是符合计划。 包括图纸开发在内的所有土地开发方法必须符合国土空间计划、地区经济快速发展计划、土地利用总体计划、城乡计划等。 鉴于其开发规模和开发复印件的性质，图纸开发必须严格符合相关计划。 第二是政府的主体 (县级以上)政府是唯一的(或第一的)开发主体，公司不是开发主体。 第三是公共用途 全部(或第一)用于公共用途 当然，对公共用途和公益用途有不同的认知和定义，而且是动态的、可变的。 根据《土地管理法》，土地的公共用途主要是军事和外交用地、政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设用地、政府组织实施的科学技术、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾。 公共用途是座椅开发的基本特征 第四，政府征收 政府作为征收主体，完全或第一根据《土地管理法》及相关规定和合理补偿标准进行土地征收。 第五是规模发展 片开发是(政府)开发主体根据国土空间计划、地区经济快速发展计划、土地利用总体计划、城乡计划等，对获得开发权的土地进行统一计划、综合开发、辅助建设。 通常，图纸开发的规模明显大于该地区的其他土地开发形式。 六是非营利的 无论开发主体的结构(以政府的唯一主体或政府为中心)如何，无论用途性质(完全公益性或准公益性)，无论开发规模(大或比较大、辅助完善或比较完善)，都不能以营利为目的，有财务上的利益 因此，在本报告中，“座椅开发”是指满足计划、政府主体、公益用途、政府征收、规模开发、非营利等基本特征的土地开发形式，即“座椅开发”，是指政府根据相关计划，在公共用途(及地区的迅速发展尼 三、实施“片材开发”的判别标准(一)尽快制定“片材开发”的判别标准，其基本特征“片材开发”的政策性、操作性和技术性很强，重要的是有确定的判别标准。 到目前为止，还没有正式的判别标准，作为土地主管部门的自然资源部正在加紧制定这样的标准。 本报告认为，“片材开发”的上述六个基本特征也必须全面反映在片材开发的定义和识别中，而且还必须全面反映在片材开发的“标准”中。 (2)关于“片材开发”的判别基准的设计现在，“片材开发”的判别(识别、判断)基准主要由合规基准5个基准有机地构成。 这是基于“按计划”的基本特征 图纸开发必须完全满足计划(国土空间计划、土地利用总体计划、城乡计划、地区经济快速发展计划等)的要求。 是否满足该标准以“是”或“否”为基准，如果为“否”，则无需考虑以下各标准。 如果是，可以继续运用以下各项标准进行评价或评价。 “合规”标准是定性评价，因此不需要定量解决。 第二个是政府性标准 这是基于“政府主体”和“政府征收”的基本特征。 政府性主要表明政府是图纸开发的主体。 在这方面，体现座椅开发的法人必须是政府(县及县级以上的政府，通常不得将政府指定的机构作为开发法人)，政府全部资金或至少由政府控股(例如51%以上，该比例与以下所示的公益用途的土地比例 另外，土地征收由政府组织实施完成，征收补偿也表明政府财政(包括政府债务)是唯一或主要的来源。 “政府性”的标准是定性后定量、定性和定量相结合的标准。 第三个是公益性标准 这是基于“公共用途”的基本特征 座椅开发土地完全基于公益的好处，用于公益或至少第一是基于公共的好处，第一是用于公共用途。 “第一用于公益或公共用途”中的“第一”定义是敏感而棘手的问题，且根据地、原因、情况适当。 对公益用途用地所占比例可以规定合理的区间，例如60%-80% 比例过低会引起社会讨论和不满，影响土地征收和开发的顺利性、协调性。 比例过高会增加地方政府(特别是发达地区政府不足)的财政负担，影响土地征收和开发的可行性、积极性。 “公益性”标准也是定性后定量、定性和定量相结合的标准。 第四个是规模标准 这是基于“规模开发”的基本特征 根据各地区各城市建设用地的供求关系状况和土地综合开发和功能辅助要求等，明确座椅开发的最低规模或适当规模。 通常，建设用地供求关系缓和、土地综合开发和功能辅助要求低的地区或城市，以及潜在(或有意向)开发建设项目少的地区或城市，图纸开发规模不能过大，反之亦然。 为了便于实际操作，自然资源部可以根据城市规模等级分别规定相应的座椅开发规模等级标准。 例如超大城市100公顷、特大城市80公顷、大城市50公顷、中等城市30公顷、小城市10公顷等。 此外，还考虑了地区差异和地形因素 “规模性”的标准是完全量化的标准 五是非营利标准 这是基于“非营利”的基本特征 座椅开发不以营利为目的 即使其中的非公益性用途的开发建设产生了一定的财务盈余，也不应该作为利润进行处理(例如，作为开发公司的利润、政府机关和事业单位的奖金等自由支配资金)，适用于公共用途和公共事业。 因此，加强图纸开发的财务监督很重要。 “非营利”的标准是监督型、定性和定量相结合的标准。 四、严格的“片开发”认定批准和监督评议(一)不偏离片开发初衷的新版《土地管理法》进入“片开发”，实际上是在缩小土地征收范围和规模的前提下，按时完成工业化和城市化进程，促进区域经济的 在一些工业化和城市化基本完成的地区，为了提高工业化和城市化的质量和水平需要推进“再工业化”“再城市化”。 土地征收是国家为了公共利益的目标和要求，按照法律规定的程序和权限将农民集体的全部土地转化为国有土地，依法给予被征集农村集体经济组织和被征集农民合理补偿和适当配置的行为。 政府征收完毕的土地主要用作建设用地，有偿转让后收益急剧增加(几倍到几十倍以上)，农民(非农化带来的附加值)的土地收益经常被显着损害。 因此，土地用途转换(作为公共用途的应用)、收益分配(应确保客观公正)是土地征收备受争议的核心问题。 因此，土地图纸开发决不能偏离公共用途或公共利益的目标、要求和初衷，不能以工业化或再工业化、城市化或再城市化的名义，侵占农民或其他原住民的土地权益，谋求不当的土地增值收益。 (二)加强上级政府监督管理和同级人民代表大会监督实际上，为了防止滥用“座椅开发”和无限扩大适用范围，《土地管理法》规定座椅开发必须得到“省级以上人民政府的批准”。 这种上级政府的批准对于严格管理“座椅开发”的范围、规模、用途是重要的，极其必要。 因此，必须切实加强省级以上人民政府对“片开发”的认定和承认。 这种认定和承认不应以形式流动 国务院(自然资源主管部门)和省级人民政府必须批准的图纸开发的分类、规模和程序等具体事宜，必须及早确定。 而且，为了明确人民代表大会及其常务委员会在立法和执法监督等方面的权威地位，人民代表大会及其常务委员会必须加强对所在地土地单侧开发的法律监督、计划审查以及重大的一些事项监督。 各级监督委员会以及检察院、法院也必须介入和监督座椅开发。 (3)加强和规范社会监督需要特别观察的是，“座椅开发”在《土地管理法》中与军事、外交、科学技术、教育、文化、卫生、体育、生态环境、贫困扶助转移、保障性安居工程等土地用途并列，因此 为此，必须建立健全的“座椅开发”的社会评议制度，例如可以执行比较严格和规范的“座椅开发”听证。 五、结语“片开发”的确定规定，必须充分考虑保障农民土地权益、保障国家粮食安全的目标和要求。 此外，必须考虑保持经济质量，迅速发展，从小康向富裕前进的目标和要求。 关于当前主要矛盾和矛盾的主要方面，必须着力保护农民的土地权益，充分尊重农民的意志，确保农民的决策知情权和参与权，加强农民的生存和快速发展能力，才能确保削弱。 “片开发”理论性、政策性、技术性和敏感性强，需要在实践中深化认知、理顺关系。 以新版《土地管理法》的实施为重要契机，随着各地的实践探索，对“片开发”的认知越来越统一，实践越来越丰富，积极效果越来越明显，相信负面效果会受到严格抑制。 (作者杨艳系国务院快速发展研究中心资源环境政策研究所助理研究员)(本文来自澎湃信息，越来越多的原始信息请下载“澎湃信息”APP )